現(xiàn)行土地政策是弊端之源

　　現(xiàn)行土地政策有三根支柱：一是中央政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計劃控制，二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過度擴張城市，三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。 

　　從成本收益來看，在這個過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民的弱勢、無權(quán)和利益受侵占地位和處境，中央政府無法依靠集體和農(nóng)民去約束地方政府，集體和農(nóng)民也無力對抗政府的侵占行為，因而在中央和地方的土地博弈中，保護耕地的目標落空，城市化也被扭曲。這是現(xiàn)行政策的必然結(jié)果。

　　從今后土地政策的演變方向來看，由于地方政府征地的方式造成了嚴重的后果，中央政府加強了對土地轉(zhuǎn)用的行政控制和計劃管理。其結(jié)果只能進一步加劇中央和地方之間的土地博弈，形成一種管制和征地的惡性循環(huán)，即土地管制－擴大征地－加強管制－更多地征地。

　　在這種惡性循環(huán)中，地方政府一方面合法爭取，另一方面非法行政，嚴控土地轉(zhuǎn)用使得地方出現(xiàn)更多和更加隱蔽的土地違法行為。

　　近兩年，土地違法仍大量發(fā)生。在土地有償出讓中形成了地方政府、銀行和開發(fā)商三方合謀，無風(fēng)險套利?？梢姡訌娡恋剞D(zhuǎn)用的政府管制和計劃控制根本無法解決中國的土地問題，只能在錯誤的道路上越陷越深。

　　好在，土地問題的尖銳矛盾和激烈沖突，使決策者開始反思現(xiàn)行政策，并出現(xiàn)了一些新的跡象，國務(wù)院28號文提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，廣東省率先出臺了促進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方法規(guī)，再加上全國各地的大量制度創(chuàng)新，我們有可能走出一條新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場化道路。

　　讓地權(quán)所有者直接參與市場交易

　　歸納起來，7億農(nóng)村人參與中國城市化、工業(yè)化進程的路徑有四種：第一種是農(nóng)村勞動力進城加入產(chǎn)業(yè)工人隊伍，不妨稱之為“勞力遷徙型”參與。第二種是農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展工業(yè)和旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，可以稱之為“產(chǎn)業(yè)發(fā)展型”參與。第三種是隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的擴展，毗鄰的鄉(xiāng)村人口不斷地融入城鎮(zhèn)，我們稱之為“城鎮(zhèn)輻射型”參與。第四種是遠離城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動者，通過合作發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，借以加入國內(nèi)外專業(yè)化分工（市場）體系，我們稱之為“鄉(xiāng)村自主型”參與。如果以1990年代前半期為界分為兩個階段，那么，前兩種是第一階段的參與方式，目前仍在繼續(xù)，后兩種是后一階段的創(chuàng)造，正在很多地方實施。

　　在“城鎮(zhèn)輻射型”中，農(nóng)民巧妙地運用了法定權(quán)利以及現(xiàn)行法律政策的矛盾和空隙，參與了土地要素的市場交易，把土地產(chǎn)權(quán)變成他們的永久物業(yè)，從而使農(nóng)村融入城鎮(zhèn)，耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，農(nóng)民變?yōu)槭忻窈蜏适忻?，告別了原有的生產(chǎn)方式，創(chuàng)造著新的生活方式。

　　在“鄉(xiāng)村自主型”中，那些看上去遠離都市大工業(yè)的鄉(xiāng)村居民，勿需背井離鄉(xiāng)，也不必拋棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就能加入工業(yè)化和市場化進程。

　　工業(yè)化并不排斥小塊土地和分散農(nóng)業(yè)，只要改造傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式，就能夠有效地規(guī)避市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，解決農(nóng)村公共物品的供給問題。這些都需要合適的組織和制度探索，其中農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的實施和保護始終是探索的核心。

　　發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場交易過程，主導(dǎo)土地要素的定價權(quán)。這是中國農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國工業(yè)化和城市化的必由之路。

　　通過農(nóng)戶合作參與市場過程，是中國農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過程的一種制度保證。包括土地入股、農(nóng)民合作社、社區(qū)型企業(yè)等方式在內(nèi)，在廣東南海、山東德州、江蘇昆山、遼寧海城東三道等地，已經(jīng)有形式多樣的探索，不同的做法各有千秋，有效率的組織和制度最具生命力，自然會發(fā)展壯大，同時也需要政府的支持和保護。

　　除了這些核心的探索之外，還有譬如“土地財政”這樣的問題需要配套解決。

　　消除地方政府“土地財政”激勵

　　目前，土地出讓金數(shù)額巨大，與土地相關(guān)的收費也是地方政府各部門改善福利的重要途徑，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收，成為地方預(yù)算內(nèi)收入的重要部分。總之，從土地上取得的收入占地方收入的一半以上，地方財政成為名副其實的“土地財政”。這是地方政府熱衷圈地、賣地的主要動機。 

　　這種財政安排與地方政府壟斷建設(shè)用地是一套共生的制度安排。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權(quán)相適應(yīng)的永續(xù)的收入來源，才能打破政府壟斷土地一級市場的格局，使其不再充當建設(shè)用地“地主”和土地經(jīng)營者的角色，放棄低價征地和高價供地的行為方式。

　　具體來說，在阻斷賣地機制的同時，中央政府應(yīng)立即著手建立和完善土地財產(chǎn)稅制度，停止在土地規(guī)費上與地方政府討價還價的做法。在制度上保證土地利益相關(guān)當事人在土地增值收益分配上的公平的同時，改革土地稅制，設(shè)計讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財產(chǎn)稅，使土地財產(chǎn)稅成為城市化進程中地方政府的重要而穩(wěn)定的收入來源。

　　需要盡快出臺土地出讓金納入地方預(yù)算管理實施辦法，作為建立財產(chǎn)稅制的過渡措施?！?1號文”已經(jīng)明確規(guī)定，要將“國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行‘收支兩條線’管理”。盡快出臺有關(guān)實施辦法并予以實施，不僅有利于這筆資金的規(guī)范運作和有效使用，而且也是走向財產(chǎn)稅制的一種準備。

　　在目前體制下，地方政府事權(quán)無限，財權(quán)上收，入不敷出，這是造成地方政府通過城市擴張和賣地來獲取收入的一個重要原因。要減低地方政府謀求預(yù)算外收入的動機，就必須建立和完善公共財政體制，保證財權(quán)和事權(quán)一致。

 

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