圍繞著農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補(bǔ)償，中央和地方之間發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，進(jìn)行著廣泛的利益博弈。從成本收益來看，在這個(gè)過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。

　　土地目標(biāo)：中央與地方之爭

　　圍繞著農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征地補(bǔ)償，中央和地方之間發(fā)生了嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，進(jìn)行著廣泛的利益博弈。

　　中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的，最重要的是保護(hù)耕地，保證糧食安全，其次是維護(hù)農(nóng)民利益，保持社會(huì)穩(wěn)定，然后是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長?！?/p>

　　這三個(gè)目標(biāo)既有一致之處，也存在著不少相互矛盾的地方。比如，糧食安全主要是國家目標(biāo)，它既不是地方政府目標(biāo)，也不是農(nóng)民個(gè)人目標(biāo)。在一定意義上，保護(hù)耕地等于只讓農(nóng)民務(wù)農(nóng)，與農(nóng)民通過參與工業(yè)化和城市化獲得利益的愿望相悖；再如，保護(hù)耕地和增加建設(shè)用地也會(huì)發(fā)生矛盾。

　　對地方政府來說，一個(gè)是要實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo)和政績目標(biāo)，即擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長，再就是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)和利益目標(biāo)，增加地方收入和地方融資規(guī)模。這兩個(gè)目標(biāo)是高度一致的。加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用，擴(kuò)大建設(shè)用地，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，又能增加財(cái)政收入。

　　不難看出，從土地政策目標(biāo)的取向來說，中央政府和地方政府之間存在矛盾和沖突。與很多人所想到的不同，如果暫時(shí)拋開目標(biāo)本身的合理性與重要性，地方政府實(shí)際上比中央政府更能實(shí)現(xiàn)自己的土地目標(biāo)。

　　中央政府的政策手段主要是加強(qiáng)行政控制和計(jì)劃管理，包括建立基本農(nóng)田，制定土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，加強(qiáng)土地執(zhí)法檢查等。由于這些手段要依靠地方實(shí)施和配合，因此，除了計(jì)劃本身的合理性以外，其有效性與其說取決于中央，不如說取決于地方——既要看中央目標(biāo)和地方目標(biāo)的一致性，也有賴于中央的控制能力和地方的忠誠度。 

　　在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，以上三個(gè)條件基本上能夠得到滿足，這些手段基本上是有效的。但時(shí)異勢移，在目前的分權(quán)化和市場化的條件下，上述三個(gè)條件都不能滿足，中央控制手段的有效性就大打折扣。

　　俗話說，縣官不如現(xiàn)管，地方政府直接管理著本轄區(qū)的農(nóng)地和農(nóng)戶，直接負(fù)責(zé)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的具體操作，地方的操作者們可以采取多種辦法，規(guī)避中央的行政控制和計(jì)劃限制，使政策實(shí)施結(jié)果向自己一方傾斜。

　　比如，移花接木，調(diào)整基本農(nóng)田；先斬后奏，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)未批先用；謊報(bào)軍情，隱瞞信息，用了說未用，多用少報(bào)，此用說成他用，此處用說成彼處用。更何況，中央政府要面對全國30個(gè)省直轄市自治區(qū)、70個(gè)大中城市，600多個(gè)市、2000多個(gè)縣、幾萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理成本相當(dāng)高昂。因此，在土地政策的博弈中，中央政府經(jīng)?！岸凡贿^”地方政府，其土地政策目標(biāo)往往落空，而地方政府的土地政策目標(biāo)通常都能實(shí)現(xiàn)，除非倒霉碰到槍口上。這就使得中央的有效監(jiān)管和控制成為一種偶然事件。更多時(shí)候，監(jiān)管和控制處于無效狀態(tài)。

　　地方政府征地的幾個(gè)嚴(yán)重后果

　　在現(xiàn)行土地政策實(shí)施的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢和操作優(yōu)勢地位，而中央的懲罰又往往難以到位，造成的一個(gè)嚴(yán)重后果是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的規(guī)模大大超過了計(jì)劃控制的規(guī)模和實(shí)際需要的規(guī)模。

　　政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，二是“協(xié)議”出讓，三是通過市場和半市場機(jī)制拍賣。

　　對增加地方利益和收入的作用表現(xiàn)在以下方面，一是可以增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價(jià)、零地價(jià)招商引資，進(jìn)而加快本地區(qū)GDP增長和增加地方稅收。

　　二是可以用低地價(jià)補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等于為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，改善本地投資環(huán)境；　

　　三可以壟斷土地一級市場，控制二級市場，并通過招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預(yù)算外收入。不少地方的土地出讓金占預(yù)算外收入的60%。此外，通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用和城市擴(kuò)張，增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達(dá)縣市這兩種稅收已經(jīng)占地方稅收總量的37%。由于把農(nóng)民排除在土地增值收益之外，這是一種用剝奪農(nóng)民來增加財(cái)政收入的方式。數(shù)據(jù)顯示，各級財(cái)政從農(nóng)民手中獲得的土地凈收益，2004年為5894億元；2005年5505億元；2006年達(dá)到了7000多億元的歷史高峰，而北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授平新喬估計(jì)超過1萬億元。這樣一來，它的另一個(gè)嚴(yán)重后果就是造成了大量的尋租機(jī)會(huì)，產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。 

　　不僅如此，由于土地一頭連著財(cái)政，一頭連著金融，土地成為撬動(dòng)銀行資金的重要工具。在東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區(qū)的貸款比例更高。這些貸款都是政府的土地儲(chǔ)備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會(huì)以土地作抵押或者以政府財(cái)政信用作擔(dān)保獲得的。如果再考慮到房地產(chǎn)開發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設(shè)大學(xué)城和新校區(qū)的貸款，這種依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的道路潛藏著很大的金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。

　　

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