公共管理學(xué)-公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評估(ppt)
公 共 管 理 學(xué)
第五章 公共政策的設(shè)計(jì)、 執(zhí)行與評估
內(nèi)容簡介：
本章主要介紹公共政策的性質(zhì)以及類型；公共政策問題的建構(gòu)，包括介紹政策問題的性質(zhì)，政策問題建構(gòu)的方法以及分析政策問題診斷誤差的來源；政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的特性和原則，理性政策規(guī)劃的基本步驟；公共政策的執(zhí)行，包括介紹政策執(zhí)行的理論模式（有自上而下的政策執(zhí)行模式和自下而上的政策執(zhí)行模式）以及影響政策執(zhí)行力的因素；公共政策評估的意義、特質(zhì)與功能，政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)和政策評估結(jié)果的處理方式。

教學(xué)目標(biāo)：通過對本章的學(xué)習(xí)，使學(xué)員獲取政策知識，掌握政策分析的方法和技術(shù)，具備發(fā)展出良好的政策規(guī)劃，有效解決治理問題的能力。
重點(diǎn)和難點(diǎn)： 1、 認(rèn)識政策問題建構(gòu)的重要性以及問題建構(gòu)的程序，理解政策問題建構(gòu)的“第三類型錯誤”的概念；
2、 領(lǐng)會政策規(guī)劃的原則、掌握理性政策規(guī)劃的基本步驟，并能將其貫徹在實(shí)際政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)中；
3、 認(rèn)識自上而下和自下而上兩種政策執(zhí)行模式的優(yōu)缺點(diǎn)，并能在實(shí)踐中找到二者的最佳結(jié)合點(diǎn)；
4、 能將影響政策執(zhí)行力的因素用于實(shí)際政策執(zhí)行成敗的分析中,掌握理性的政策評估標(biāo)準(zhǔn)并能正確處理政策評估結(jié)果。

關(guān)鍵詞：
公共部門 公共政策 管制性政策 自我管制性政策 分配性政策 再分配性政策 政策問題 政策問題的建構(gòu) 政策規(guī)劃 政策執(zhí)行 自上而下的政策執(zhí)行模式
自下而上的政策執(zhí)行模式 政策評估

 課時(shí)數(shù)：6

第一節(jié) 公共政策的性質(zhì)
一、公共政策的定義與性質(zhì)
（一）公共政策的定義：
公共政策是公共權(quán)威當(dāng)局，為解決某項(xiàng)公共問題或滿足某項(xiàng)公眾需求，所選擇的行動方案或不行動。
（二）公共政策的性質(zhì)
1、公共政策乃是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動；
2、公共政策的選擇行動是一種有意識、有目的的行動，或說是目標(biāo)導(dǎo)向的；
3、公共政策是問題導(dǎo)向的；
4、公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動。
二、公共政策的類型
為了幫助政府政策制定者了解不同政策的性質(zhì)與特色，提高政策制定的品質(zhì)，通過類型建構(gòu)（Typical Construction）對公共政策進(jìn)行分類乃是必要的。
根據(jù)公共政策學(xué)者羅威（lowi,1992）和薩利斯伯瑞（Robert Salisbury,1968），可以將公共政策分為以下四種類型：
（一）管制性政策（Regulatory Policy）
從博弈論的角度分析，此類政策屬于“零和賽局”（Zero Sum Game）的政策，因?yàn)榇祟愓叩膱?zhí)行，常會使一方獲利，而使另一方失去利益。
（二）自我管制性政策（Self-Regulatory Policy）
它是一種非零和賽局（Non-Zero Sum Game）的政策類型，因?yàn)檎叩膱?zhí)行通常不至于犧牲其他標(biāo)的團(tuán)體的利益為其代價(jià)，也就是說沒有利益上的排他性。
（三）分配性政策（Distributive Policy）
此種政策基本上是一種非零和賽局的政策，因?yàn)檎叩膱?zhí)行，并不構(gòu)成它方之所得建立在另一方所失的基礎(chǔ)上，不具備義務(wù)和利益的排他性。
（四）重分配性政策（Re-Distributive Policy）
從博弈論的角度分析，這種政策出現(xiàn)利益上的排他性，乃是一種零和賽局的政策。

第二節(jié)　公共政策問題的建構(gòu)
一、政策問題的性質(zhì)
（一）傳統(tǒng)的政策分析學(xué)者通常將公共問題視為封閉問題（Close-ended Problem）或第一類問題（First Type Problem），或稱之為“溫順的問題”（Tame Problem）。學(xué)者李特爾（Rettle,1972）認(rèn)為，這類問題具有下列十個特征：
1、有明確的問題形成與界定；
2、問題解決階段可以明確劃分；
3、解決問題的答案可加以考驗(yàn)，故能分辨出解決方案的對與錯；

4、能針對任何問題找到最后的答案，問題解決過程可以找到確定的結(jié)束點(diǎn)；
5、可以列舉所有解決方案；
6、可以針對應(yīng)然與實(shí)然間的差距進(jìn)行清晰的詮釋；
7、每個問題皆能從現(xiàn)實(shí)世界中加以抽離，并予以解決；
8、每個問題都能有明確的、可以認(rèn)定的與自然的分析形式；
9、溫順的問題可以復(fù)制；
10、縱使解決問題會得到某些人的歡呼，但當(dāng)問題解決失效，則沒有人需要負(fù)責(zé)。

（二）政策分析學(xué)者鄧恩（Dunn,1994）認(rèn)為，當(dāng)代的政策問題的性質(zhì)有下列特征：

1、互賴性（Interdependence）
2、主觀性（Subjectivity）
3、人為性（Artificiality）
4、動態(tài)性（Dynamics）

（三）當(dāng)代政策科學(xué)家對政策問題的認(rèn)定，許多學(xué)者認(rèn)為是一種開放型問題（Open-ended Problem）、復(fù)雜的問題（Complex Problem）或是“惡劣的問題”（Wicked Problem）。學(xué)者李特爾（Rittle,1972）認(rèn)為這類問題的特征為：
1、沒有明確的問題形成與界定；
2、問題形成即是解決問題方案的分析，了解問題就是解決問題；
3、沒有單一的標(biāo)準(zhǔn)能分辨出解決方案的對與錯；
4、惡劣的問題沒有停止的規(guī)則；


5、無法列舉所有操作解決方案的名單；
6、應(yīng)然與實(shí)然間的差距可能有許多不同的詮釋；
7、每一個問題欠缺明確的與自然的分析層次；
8、每一個問題必須是一箭中矢的運(yùn)作，沒有嘗試錯誤的機(jī)會；
9、問題是獨(dú)特的，無法復(fù)制的；
10、解決問題者沒有錯誤的權(quán)利。
二、政策問題建構(gòu)的方法
（一）政策問題建構(gòu)的四種分析方法：
1、問題感知（Problem Sensing）
2、問題搜索（Problem Search）
3、問題界定（Problem Definition）
4、問題陳述（Problem Specification）
（二）政策問題建構(gòu)的四種內(nèi)涵
1、問題情境
2、后設(shè)問題（Meta-problem）
3、實(shí)質(zhì)問題（Substantive Problem）
4、形式問題（Formal Problem）
 

（三）政策問題建構(gòu)的程序
1、以“問題感知”體悟“問題情境”

2、以“問題搜索”認(rèn)定“后設(shè)問題”

3、以“問題界定”發(fā)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)問題”

4、以“問題陳述”建立“形式問題”

 

（四）問題建構(gòu)過程中的“第三類型錯誤”
當(dāng)我們認(rèn)定政策問題時(shí)，我們所感受到的問題情境必須與后設(shè)問題的性質(zhì)相符合，我們所搜索到的后設(shè)問題也必須符合實(shí)質(zhì)問題，而當(dāng)我們將實(shí)質(zhì)問題轉(zhuǎn)化為形式問題時(shí)，更必須維持一致的關(guān)系。如果這些階段的轉(zhuǎn)化過程中，發(fā)生了認(rèn)定錯誤的現(xiàn)象；換言之，后設(shè)問題不能反映問題情境，實(shí)質(zhì)問題與后設(shè)問題是兩回事，形式問題無法凸顯實(shí)質(zhì)問題的真相，這些現(xiàn)象就是“第三類型錯誤”。

 

三、政策問題診斷的誤差
政策問題診斷誤差可能的九個來源（Grover Starling,1988）:

1、組織結(jié)構(gòu)（Organizational Structure）
2、意識形態(tài)（Ideology）
3、無知（Ignorance）
4、信息太多（Babel）

5、噪音干擾（Noise）
6、時(shí)間落差（Lag）
7、逃避問題（Avoidance）
8、隱蔽問題（Masking Problem）
9、虛假問題（Pseudo-problem）

第三節(jié) 政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)
一、政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的特性
（一）政策規(guī)劃的目標(biāo)導(dǎo)向
（二）政策規(guī)劃的變革取向
（三）政策規(guī)劃的選擇取向
（四）政策規(guī)劃的理性取向
（五）政策規(guī)劃的群體取向
二、政策規(guī)劃的原則
（一）學(xué)者卡普蘭（Arabam Kaplan）提出的政策規(guī) 劃原則：
1.公正無偏的原則（Principle of Impartiality）
2.個人受益原則（Principal of Individuality）
3.劣勢者利益最大化原則（Maximum Principal）
4.分配普遍原則（Distributive Principal）
5.持續(xù)進(jìn)行原則（Principal of Continuity）
6.人民自主原則（Principal of Autonomy）
7.緊急處理原則（Principal of Urgency）

（二）公共管理和政策學(xué)者史諾林（Grover Startling）提出的政策規(guī)劃原則

1、集中性原則（concentration）
2、清晰性原則（clarity）
3、變遷性原則（changeability）
4、挑戰(zhàn)性原則（challenge）
5、協(xié)調(diào)性原則（coordination）
6、一致性原則（consistency）
四、理性政策規(guī)劃的基本步驟
（一）決定目標(biāo)
（二）估計(jì)需要
（三）確定目的
（四）設(shè)計(jì)方案
（五）評定后果
（六）選定方案
（七）設(shè)計(jì)執(zhí)行
（八）評估
（九）回饋

第四節(jié)　公共政策執(zhí)行
一、政策執(zhí)行的理論模式
（一）自上而下的政策執(zhí)行模式（Top-down Approach）
1、基本命題：
⑴政策制定和政策執(zhí)行是有界限的、分離的、連續(xù)的
⑵政策制定與政策執(zhí)行之所以存在界限，是因?yàn)椋赫咧贫ㄕ咴O(shè)定目標(biāo)，政策執(zhí)行者執(zhí)行目標(biāo)，二者分工明確；政策制定者能夠陳述政策，因?yàn)樗麄兡軌蛲庠S多不同目標(biāo)間的優(yōu)先順序；政策執(zhí)行者擁有技術(shù)能力，服從與愿意執(zhí)行公共政策制定者設(shè)定的政策
⑶既然政策制定者與政策執(zhí)行者接受兩者之間的任務(wù)界限，則執(zhí)行過程必然是在政策制定之后的連續(xù)過程上
⑷涉及政策執(zhí)行的決定，本質(zhì)上是非政治性的與技術(shù)性的，執(zhí)行者的責(zé)任為中立的、客觀的、理性的與科學(xué)的

2、缺點(diǎn)：
（1） 自上而下的模式強(qiáng)調(diào)了從中央政策決定開始，容易忽視其他行動者的重要性；
（2） 許多政策沒有支配性的機(jī)關(guān)，而是由多元政府機(jī)關(guān)共同執(zhí)行的；
（3）此模式忽視了低層官員與政策標(biāo)的團(tuán)體采取的各種策略；
（4）政策執(zhí)行與規(guī)劃之間的區(qū)分是不必的、無意義的。
（二）自下而上的政策執(zhí)行模式（Bottom-up Approach）
1、基本命題：
⑴有效的政策執(zhí)行有賴于多元組織的執(zhí)行結(jié)構(gòu)
⑵政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是有共識的自我選擇過程
⑶政策執(zhí)行是以計(jì)劃理性，而非以組織理性為基礎(chǔ)
⑷有效的政策執(zhí)行取決于執(zhí)行機(jī)關(guān)間的過程與產(chǎn)出，而非政策決定建構(gòu)者的意圖或雄心
⑸有效的政策執(zhí)行是多元行動者互動的結(jié)果，而非單一機(jī)關(guān)之行動結(jié)果
⑹有效的政策執(zhí)行有賴于基層官員或地方執(zhí)政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)而非層級結(jié)構(gòu)的指揮命令系統(tǒng)
⑺有效的政策執(zhí)行必然涉及妥協(xié)、交易或聯(lián)盟的活動，故互惠性遠(yuǎn)比監(jiān)督性功能更重要

2、優(yōu)點(diǎn)：
促使我們能夠正視執(zhí)行過程機(jī)關(guān)組織間的互惠性與裁量權(quán)。

3、缺點(diǎn)：
過分重視邊陲而忽略中心。
二、影響政策執(zhí)行力的因素分析
（一）政策問題的性質(zhì)
涉及問題的相依性、動態(tài)性、時(shí)空性及受影響之標(biāo)的人口的特性（包括標(biāo)的人口的分殊性、標(biāo)的人口的數(shù)目多寡、標(biāo)的人口行為需要調(diào)適的程度）
（二）政策執(zhí)行的資源
影響政策執(zhí)行的資源因素主要包括：
1、人員，即具有相應(yīng)的管理技巧與行政技巧及專業(yè)知識政策執(zhí)行人員；
2、信息，包括政策的內(nèi)容與相關(guān)知識；
3、設(shè)備，即經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、物資等；
4、權(quán)威。
（三）政策溝通
造成執(zhí)行命令傳達(dá)錯誤或溝通不良的原因有兩個：
1、執(zhí)行命令欠缺清晰性
2、執(zhí)行命令欠缺一致性
（四）政策執(zhí)行人員的意向
一般來說，執(zhí)行人員對政策目標(biāo)的認(rèn)同感越高，執(zhí)行時(shí)的意愿及配合就越好。
（五）政府組織結(jié)構(gòu)
政府組織結(jié)構(gòu)對政策執(zhí)行的影響主要有以下兩個方面：
1、標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序
2、行政權(quán)責(zé)分散化
（六）政策標(biāo)的團(tuán)體的順服程度
要使政策有效執(zhí)行，就需要標(biāo)的人口順服政策，采取合作態(tài)度，加以配合。影響政策標(biāo)的團(tuán)體對政策順服程度的因素有：
1、標(biāo)的人口的組織狀況
2、標(biāo)的人口所受的領(lǐng)導(dǎo)情況
3、先前所接受的政策宣傳或引導(dǎo)的情況
（七）社會、經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境
主要涉及以下問題：
1、執(zhí)行機(jī)關(guān)可利用的經(jīng)濟(jì)資源能否支持政策的順利執(zhí)行；
2、政策執(zhí)行會如何影響社會、經(jīng)濟(jì)與政治情況以及影響至何種程度；
3、社會輿論對政策執(zhí)行支持的情況如何；
4、精英分子對政策執(zhí)行所持的態(tài)度如何；
5、意見領(lǐng)袖、利益團(tuán)體、標(biāo)的人口對政策執(zhí)行所持的態(tài)度為何。
第五節(jié)　公共政策評估
一、政策評估的意義、特質(zhì)與功能
（一）政策評估的內(nèi)涵
1、評估的對象為足以影響社會發(fā)展的公共政策與計(jì)劃
2、評估的方法為多元的社會科學(xué)研究方法
3、政策評估者包括官方的與非官方的評估者
4、政策評估的內(nèi)容包括政策產(chǎn)出和政策結(jié)果，其中尤以政策結(jié)果為重要
（二）政策評估的四個基本特質(zhì)
1、以價(jià)值為焦點(diǎn)（Value Focus）
2、價(jià)值與事實(shí)的互賴性（Value-fact Interdependence）
3、目前與過去取向(Present and Past Orientation)
4、價(jià)值的雙重性（Value Duality）
（三）政策評估的作用
1、繼續(xù)或停止政策的實(shí)施；
2、改善政策的實(shí)施與程序；
3、增刪特殊的政策執(zhí)行策略與技術(shù)；
4、作為他處推動類似政策的參考；
5、作為分配各競爭政策資源的根據(jù)；
6、作為接受或拒絕某一政策所涉及途徑或理論的基礎(chǔ)。
（四）政策評估的基本功能
1、向政府及社會提供政策績效的資訊；
2、重新檢視政策目標(biāo)及政策方案，以謀求政策改進(jìn)之道；
3、作為形成政策問題或政策建議的基礎(chǔ)。
二、政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn)
（一）效能（effectiveness）
（二）效率（efficiency）
（三）充分（adequacy）
（四）公正（equity）
（五）回應(yīng)性（responsiveness）
（六）適當(dāng)性（appropriateness）
三、政策評估結(jié)果的處理方式
（一）政策方案調(diào)整（adjustment）
（二）政策方案持續(xù)(continuation)
（三）政策方案終止(termination)
（四）政策方案重組(restructuring)
本章思考題：
1、何謂公共政策？公共政策有哪些主要類型，試舉例說明。
2、何謂政策問題？政策問題的特性為何？
3、政策問題的認(rèn)定可能遇到哪些誤差因素，如何才能避免這些誤差？
4、試說明政策規(guī)劃的特質(zhì)。
5、政策規(guī)劃應(yīng)該遵循什么樣的準(zhǔn)則？

6、試說明當(dāng)代政策執(zhí)行有哪兩種模式？
7、影響政策執(zhí)行的因素很多，試分別予以說明。
8、在我國公共政策的執(zhí)行中，經(jīng)常出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的情況，分析出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因以及解決之道。
9、何謂政策評估？政策評估有什么價(jià)值？
10、政策評估的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

公共管理學(xué)-公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評估(ppt)