編者按 實行不對稱管制政策是國家電信管制的重要內(nèi)容。不對稱管制在市場競爭初期，是為新興的電信企業(yè)創(chuàng)造生存和發(fā)展的環(huán)境，為其進入市場掃清障礙，促使電信市場更加開放。但是，當市場競爭到一定程度，不對稱管制政策便會阻礙原有主導(dǎo)電信企業(yè)的發(fā)展，同時對新運營商在市場競爭中繼續(xù)發(fā)展和增強自身的競爭力也是不利的。實行不對稱管制政策，是為了引入競爭、促進發(fā)展，放松不對稱管制也是為了電信業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，在當前電信業(yè)重組改革塵埃落定，電信市場新的競爭格已經(jīng)形成的背景下，是否還要繼續(xù)對原有的主導(dǎo)電信企業(yè)實行不對稱管制？這一問題已經(jīng)呈現(xiàn)在我們面前。近日，本報記者就此話題采訪了中國電信集團公司北京研究院高級工程師張盈唐，他就英美兩國的電信不對稱管制政策及我國的電信管制政策發(fā)表看法。希望對我國的電信改革有所借鑒。

美國電信不對稱管制使ＡＴ＆Ｔ走上不歸路

記者：從英、美等國的電信發(fā)展演化過程，可以看出世界幾個主要發(fā)達國家的電信管制幾乎都經(jīng)歷了一個從無到有，到逐步加強，再到放松管制的過程。對國家主導(dǎo)電信企業(yè)的管制，是一個國家電信管制的主要內(nèi)容。您能否談?wù)劽绹娦艠I(yè)的不對稱管制政策？美國政府的不對稱管制對電信市場競爭起到了什么作用？

張盈唐：美國對其主導(dǎo)電信企業(yè)實施了長達十余年的不對稱管制。

一般理解，美國電信管制機構(gòu)ＦＣＣ對其主導(dǎo)電信企業(yè)ＡＴ＆Ｔ的不對稱管制是在１９８５年到１９９６年的十多年間，但事實上從１９３４年ＦＣＣ成立時起，針對ＡＴ＆Ｔ的重點管制就已經(jīng)開始。

早期的管制內(nèi)容主要包括：１９６９年首先在設(shè)備市場建立競爭環(huán)境；戰(zhàn)后允許ＭＣＩ經(jīng)營微波專用網(wǎng)，由長途專用網(wǎng)開始引入業(yè)務(wù)競爭，扶植競爭對手；１９８０年，ＦＣＣ開放了包括“混合通信”在內(nèi)的高級業(yè)務(wù)市場，但對ＡＴ＆Ｔ采取了限制經(jīng)營高級業(yè)務(wù)的舉措。早期的不對稱管制主要針對ＡＴ＆Ｔ的壟斷。美國政府和ＦＣＣ通過扶植競爭企業(yè)以達到降低ＡＴ＆Ｔ市場份額的目的。

１９８４年ＡＴ＆Ｔ解體后，電信管制的重點轉(zhuǎn)移到促進電信企業(yè)和電信事業(yè)的發(fā)展，以及建立良好的競爭環(huán)境上。１９８５年，ＦＣＣ建立了一個新的管制框架，在繼續(xù)維持對基本業(yè)務(wù)市場和高級業(yè)務(wù)市場的差別管制的基礎(chǔ)上，采取了鼓勵競爭的不對稱管制方式。這就是人們通常理解的美國電信不對稱管制，這一階段歷經(jīng)十余年。

１９８５年—１９９６年的不對稱管制內(nèi)容主要包括：１、市場準入管制：對具有市場支配力的ＡＴ＆Ｔ（擁有超過半數(shù)的市場份額）和由ＡＴ＆Ｔ分出的地區(qū)性貝爾公司（ＲＢＯＣ）采取了有條件的市場進入管制。而對非支配地位的公司則采取了不管制的政策。２、資費管制：非統(tǒng)治地位的運營商及新加入的競爭者可以在資費上限的范圍內(nèi)自由調(diào)整。在開辦新業(yè)務(wù)時，只需提前一天向ＦＣＣ提交資費表；而對于如ＡＴ＆Ｔ這樣的主導(dǎo)運營商，在資費上限范圍內(nèi)做任何的資費調(diào)整都需要向ＦＣＣ報批，開辦新業(yè)務(wù)也需要提前一段時間將資費表呈送ＦＣＣ。當然在此期間，ＦＣＣ對ＡＴ＆Ｔ的資費管制采取的是逐步放松的方針。直到１９９６年，ＦＣＣ放開了對ＡＴ＆Ｔ的所有資費管制，使ＡＴ＆Ｔ和競爭公司一樣可根據(jù)市場的需要自由定價。３、接續(xù)費管制：１９９１年，ＦＣＣ在對ＲＢＯＣ所收取的長途公司接續(xù)費的管制上，采取了價格上限方式。ＦＣＣ規(guī)定如果ＲＢＯＣ的報酬率超過所規(guī)定的值，ＲＢＯＣ就必須將超出的部分還給用戶。４、互聯(lián)互通管制：ＦＣＣ規(guī)定，主導(dǎo)電信企業(yè)必須為競爭者提供任意點接入服務(wù)；詳細分解成本與資費，對競爭者提供平等合理的非捆綁價格；提供號碼可攜帶業(yè)務(wù)。

ＦＣＣ的不對稱管制政策，為新生競爭公司的成長創(chuàng)造了較為寬松的市場環(huán)境，也遭到ＡＴ＆Ｔ的強烈抵制。在這十余年間，ＡＴ＆Ｔ始終在向最高法院起訴ＦＣＣ違反《通信法》，并最終于１９９４年６月勝訴。１９９６年６月，新電信法的誕生標志著完全競爭的到來。ＦＣＣ宣布ＡＴ＆Ｔ不再是“具有支配地位”的經(jīng)營者，美國結(jié)束了長達十余年的不對稱管制階段。

美國電信市場的不對稱管制，在最初極大地推進了競爭的開展，使競爭者迅速進入了市場。這一不對稱管制捆住了具有支配地位的電信企業(yè)的手腳，為新進入者掃清了障礙。取得了一定的社會效率。但是隨著美國電信業(yè)的迅猛發(fā)展，不對稱管制限制了原有主導(dǎo)企業(yè)對用戶的爭取，造成巨大的效率損失和社會總支出。它將原本統(tǒng)一的市場以及日益融合的行業(yè)，通過人為的方式劃分開來，并在彼此之間設(shè)置管制屏障，最終制約了行業(yè)的發(fā)展。

因此，當市場競爭到一定程度，ＦＣＣ就立刻放松管制，以保護原有企業(yè)的利益和確保社會的總效率。

英國管制政策促使市場更加開放

記者：請問英國的電信管制有何特色？英國的電信管制政策能夠體現(xiàn)對英國電信（ＢＴ）的不對稱管制的，主要表現(xiàn)在哪些方面？

張盈唐：英國在如何對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)采取適當?shù)恼苤企w制方面對其他各國有相當大的影響。它對主導(dǎo)電信企業(yè)ＢＴ的管制很具特色。

英國的電信管制可以劃分為三個階段：一是１９８３年前。１９６９年，英國郵電成立，引入企業(yè)運作體制，實行政企分開。１２年后，英國頒布了１９８１年《電信法》；進行郵電分營，成立了英國電信（ＢＴ）。到１９８３年，英國政府出臺了“兩家壟斷市場政策”，允許Ｍｅｒｃｕｒｙ 公司與ＢＴ共同經(jīng)營基本電信網(wǎng)絡(luò)。

二是１９８４年—１９９０年。１９８４年，英國設(shè)立了獨立電信管制機構(gòu)ＯＦＴＥＬ，并頒布了１９８４年《電信法》。這一階段政府的政策是取消ＢＴ壟斷權(quán)，制造并保護雙寡頭壟斷。措施主要包括對ＢＴ實行民營化改革，政府向公眾發(fā)售其持有的ＢＴ５１％的股權(quán)；并從政策上給予Ｍｅｒｃｕｒｙ 公司多方扶持。

三是１９９１年——１９９７年。進入２０世紀９０年代，電信技術(shù)的飛速發(fā)展和全球經(jīng)濟一體化的趨勢，使得原有的管制政策及其形成的市場格局已不能適應(yīng)變化的需要，１９８７年，歐洲委員會發(fā)表的“推進歐洲電信市場競爭和自由化”的綠皮書，帶動了歐洲電信市場的全面開放。英國也于１９９１年發(fā)表了“９０年代的電信政策—競爭和選擇”白皮書，結(jié)束了電信的壟斷體制，全面引入市場競爭。

１９９３年，結(jié)束“兩家壟斷市場政策”后的公眾電信運營許可證開始頒發(fā)，英國政府賣掉其持有的所有ＢＴ股份。英國政府在全面引入市場競爭時，采取了不分業(yè)務(wù)領(lǐng)域、不限制許可證數(shù)量（現(xiàn)今除了頻譜有限的移動通信業(yè)務(wù)外，已不再對市場準入加以限制）的積極推進政策，迅速地促進了市場的開放。到目前為止，英國共有１８家公眾電信運營公司（ＰＴＯ）許可證持有者，１２家在１００多個特許地區(qū)提供電話業(yè)務(wù)的有線電視公司，４７家領(lǐng)到許可證運營國際業(yè)務(wù)的公司，４家移動網(wǎng)運營公司和無數(shù)家業(yè)務(wù)提供者。

英國的電信管制能夠體現(xiàn)對ＢＴ的不對稱管制的，主要是以下幾個方面：一是價格管制方面。英國的ＲＰＩ－Ｘ價格管制模型在初期曾非常有利于ＢＴ，在后來逐步提高模型中的Ｘ值。將ＢＴ因提高通信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營效率而取得的利益，通過較低的聯(lián)網(wǎng)價格轉(zhuǎn)移給ＢＴ的競爭者，然后，以較低的零售價格，將這些利益轉(zhuǎn)移給最終消費者。

二是英國的開放政策允許任何公司都可以申請開辦國內(nèi)電信業(yè)務(wù)和建立固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，有線電視公司可以不經(jīng)過ＯＦＴＥＬ批準和不租用ＢＴ與Ｍｅｒｃｕｒｙ公司的網(wǎng)絡(luò)就可以提供電話業(yè)務(wù)，經(jīng)營移動通信業(yè)務(wù)的公司可以經(jīng)營固定通信業(yè)務(wù)（但經(jīng)營固定網(wǎng)的許可證不自動包括移動通信的經(jīng)營權(quán)），同時也規(guī)定ＢＴ和Ｍｅｒｃｕｒｙ公司在２００２年以前不允許提供有線電視業(yè)務(wù)，但可提供 ＶＯＤ業(yè)務(wù)。

三是互聯(lián)互通方面，ＯＦＴＥＬ要求ＢＴ與任何具有合法權(quán)利經(jīng)營通信網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)實行互連互通，并對具有壟斷性的通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和競爭性的通信網(wǎng)絡(luò)附屬服務(wù)實行財務(wù)獨立核算，要求其經(jīng)常性公布這兩種服務(wù)的財務(wù)信息，以抑制該公司在這兩種服務(wù)之間的不正當交叉補貼行為。當互聯(lián)互通不能達成一致時，管制機構(gòu)有權(quán)制定雙方都遵守的管制規(guī)定，包括互聯(lián)時間表和互聯(lián)條件、質(zhì)量，保證了互聯(lián)互通的執(zhí)行。

四是英國政府對ＢＴ施加了一些市場結(jié)構(gòu)制約條件，要求該公司對通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)／供應(yīng)通信設(shè)備、各種網(wǎng)絡(luò)增值服務(wù)提供獨立核算，以便檢查該公司在壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)間是否采取交叉補貼戰(zhàn)略。

五是英國政府決定除ＢＴ等公司以外，其它電信公司可以自己決定是否提供公共電話業(yè)務(wù)，增加了公用電話的潛在競爭。同時ＢＴ等幾個公司承擔普遍服務(wù)義務(wù)，以保證邊遠地區(qū)的通信需要。

回顧英國的改革歷程，ＯＦＴＥＬ對ＢＴ的管制遠不如ＦＣＣ對ＡＴ＆Ｔ的管制嚴厲。與ＡＴ＆Ｔ的命運不同，ＢＴ并未在改革中解體，在這個市場上仍擁有支配權(quán)。分析英國的電信改革方針，始終基于雙重目的：一是提高主要運營商的積極性和效率性，二是鼓勵企業(yè)之間的競爭。

英國的電信改革經(jīng)歷了漫長的時間，才走到今天。期間英國管制部門對競爭的引入是穩(wěn)妥的?；诟母锏闹饕康模鸩揭敫偁?，使主導(dǎo)運營商有較多的時間及靈活度改善經(jīng)營效率。從ＢＴ目前的發(fā)展，對國際市場的大力開拓和對英國電信業(yè)的貢獻看，英國在改革中對ＢＴ采取的戰(zhàn)略非常成功。進入２０世紀９０年代后，英國管制機構(gòu)在世界經(jīng)濟形勢要求下，以在國內(nèi)市場有序地引入競爭，盡快培養(yǎng)企業(yè)向海外擴展業(yè)務(wù)的國際競爭力，和更多地引入外資及合作伙伴為主要目標的，適時放松了管制，使市場更加開放。

中國應(yīng)結(jié)束電信不對稱管制確保持續(xù)發(fā)展

記者：前面我們談到的是國外電信管制的狀況，那么您能否談?wù)勚袊娦挪粚ΨQ管制的發(fā)展趨勢？政府的管制政策會沿襲怎樣的改革思路，對主導(dǎo)電信企業(yè)的不對稱管制是否還要繼續(xù)？

張盈唐：近年來，中國電信始終處于改革的風口浪尖。不管提法如何，事實上政府對中國電信采取的是不對稱的電信管制。包括對幾大新興電信企業(yè)在各方面的大力扶持，對中國電信幾項重要業(yè)務(wù)的剝離及對市場準入的嚴格限制，和目前出臺的中國電信的再度拆分方案，等等。可以說中國電信在改革中所經(jīng)歷的陣痛，要遠遠大于其它電信企業(yè)。當然，正是由于前一時期政府對中國電信嚴格的不對稱管制，才使得這個傳統(tǒng)大型企業(yè)的員工轉(zhuǎn)變觀念，立足市場，提高服務(wù)，真正具備了企業(yè)中人實事求是、開拓進取的氣魄與素質(zhì)。同時，電信市場一直在政府的嚴格管制下進行著各項改革，對建立一個公平有序的競爭環(huán)境起到了至關(guān)重要的作用。

電信改革進行到今天，市場發(fā)展到今天，政府的管制政策會沿襲怎樣的改革思路，對主導(dǎo)電信企業(yè)的不對稱管制是否還要繼續(xù)，對這些問題的思考，我們應(yīng)該借鑒國外的先進經(jīng)驗，同時更要結(jié)合中國經(jīng)濟的整體發(fā)展趨勢和電信市場新形成的格局分布。要考慮中國的電信改革必須融入世界電信改革的發(fā)展潮流，考慮國內(nèi)電信企業(yè)應(yīng)對ＷＴＯ挑戰(zhàn)所必備的素質(zhì)。

對中國電信的不對稱管制曾推動了中國的電信業(yè)改革，但是隨著新的市場格局的形成，阻礙市場競爭的主要障礙已發(fā)生了變化，行業(yè)技術(shù)的飛速發(fā)展也對電信企業(yè)的綜合能力提出了新的要求。我認為，電信不對稱管制應(yīng)該只是特定階段的一種管制手段，其適用對象和適用時期都應(yīng)有嚴格的度的審定。把握好了會推動電信市場的競爭，把握不好則會起到相反的作用。今天的中國電信業(yè)，在經(jīng)過前幾輪改革和正在進行中的又一輪脫骨換胎的改組之后，應(yīng)該說我國電信市場主體多元化的競爭架構(gòu)已經(jīng)形成，中國的電信企業(yè)應(yīng)該和政府部門共同努力，在公平競爭的大原則下，盡早結(jié)束電信不對稱管制，降低改革成本，營造公平、公正的市場競爭環(huán)境，促進國家電信事業(yè)的發(fā)展。(通信信息報第二版)

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