前些日子，中央電視臺(tái)《今日說法》播出一則“公交車超載，司機(jī)被罰”的節(jié)目。當(dāng)我們?cè)谇槔砩想y以認(rèn)同時(shí)，法律上卻明確了公交車超載屬于違法的結(jié)論。對(duì)我們這些生活在城市之中的人而言，公交車超載是再平常不過的現(xiàn)象，可我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中還從來沒有見過或聽到過哪輛公交車因超載被罰款的事呀！

　　聽了法學(xué)專家的解讀，我才知道，一些城市中的交警部門之所以沒有對(duì)超載公交車實(shí)施罰款，主要原因在于交警部門具有裁量權(quán)，即可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相機(jī)做出是否處罰的決定，由此引申出一個(gè)裁量權(quán)度量標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)論。一個(gè)顯著的事實(shí)是，無論這個(gè)裁量權(quán)如何界定，我相信在上海、北京等大都市，城市公共交通工具的超載容量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于節(jié)目中被處罰司機(jī)所在的城市。以筆者的感受，上海一些主要線路的公交車超載程度有時(shí)簡(jiǎn)直是難以容忍的，在高峰時(shí)段的地鐵更是達(dá)到了無以復(fù)加的程度。但即便如此，乘客容忍了，交警部門也容忍了，我認(rèn)為這或許在法學(xué)家眼里被認(rèn)為是違法的，但它卻是合理的，甚至是擁擠中的“和諧”。由此來看，被罰司機(jī)的上訴盡管以中級(jí)人民法院的最終裁定而敗訴下來，但這里面卻暴露出一些我們難以回避的重大問題。在筆者看來，這絕不是一個(gè)單純的法律如何裁定的問題，它體現(xiàn)的是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中情與法的沖突、分割與統(tǒng)一的兼容、政府與民眾的共生等深層次的問題。

　　中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，相對(duì)于老百姓的需求而言，基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際供應(yīng)能力是不夠的，這自然也包括人們對(duì)公共交通的需求。由于公共交通在產(chǎn)品性質(zhì)上屬于準(zhǔn)公共品，因此，即便供小于求，價(jià)格也無法隨時(shí)調(diào)節(jié)：要么增加公共交通的供應(yīng)量，要么就容忍公共交通工具的超載事實(shí)。當(dāng)然，增加公共交通供應(yīng)量是治本之法，但是，每個(gè)城市都有其城市交通規(guī)劃，大量增加公共交通工具所帶來的交通擁擠、空氣污染等問題也是難以解決的。于是，在維持既定數(shù)量的前提下，容忍超載就成了無奈的選擇。這樣一來，疑問就產(chǎn)生了——容忍超載符合情理，但面臨違法的風(fēng)險(xiǎn)，問題究竟出在哪里呢？

　　制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，超越于現(xiàn)實(shí)的制度安排是無效的，有悖于非正式約束的制度安排也是無效的。以此來判斷，問題的關(guān)鍵出在法律條文層次上，即法律規(guī)定過于模糊，以及法律規(guī)定超越了現(xiàn)實(shí)土壤。眾所周知，當(dāng)我們?yōu)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展探尋出路時(shí)，西方的刻板條文是不符合中國(guó)國(guó)情的，這也正是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)不可能指導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展走向的根本原因。與此道理相通，法律條文也存在一個(gè)本土適應(yīng)性的問題，我們雖然不否認(rèn)法制建設(shè)的目的在于建構(gòu)良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，但是，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本道理還是存在的。當(dāng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚未達(dá)到一定階段時(shí)，盲目制定超越于現(xiàn)實(shí)國(guó)情的法律規(guī)定將是危險(xiǎn)的。因?yàn)?，它在情與法的對(duì)抗中，要么使“法”落不到實(shí)處，要么將“情”完全掩埋。比如，如果上述罰款事件被推廣起來的話，結(jié)果只能有一個(gè)：司機(jī)絕對(duì)不允許多余的乘客上車，廣大的弱勢(shì)群體將在這場(chǎng)情與法的博弈中遭受嚴(yán)重的福利損失。

　　從另一個(gè)角度看，上述矛盾也暴露出我國(guó)職能部門過于分割、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。交警部門的職能就是查處與交通相關(guān)的違法案件，他們自然可以依據(jù)法律解釋來執(zhí)行職責(zé)。但我們都知道，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)大的系統(tǒng)，各部門的職能執(zhí)行到位并不能代表整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行協(xié)調(diào)，分割中的統(tǒng)一和統(tǒng)一中的分割是確保整體協(xié)調(diào)、有序的關(guān)鍵。試想，面對(duì)可能被罰的危險(xiǎn)，司機(jī)甩客之風(fēng)會(huì)盛行，這樣的社會(huì)能是和諧的嗎？因此，部門要超越部門利益，部門需要換位思考，恐怕是我國(guó)今后在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)過程中要求達(dá)到的一個(gè)目標(biāo)。

　　當(dāng)然，在最終意義上，地方政府也負(fù)有不可推卸的責(zé)任。因?yàn)椋總€(gè)城市的交通規(guī)劃在事前就是被制定好的，即使后來的情況產(chǎn)生了變化，也很難及時(shí)變動(dòng)。于是，變化后成本的承擔(dān)者只能是司機(jī)或者乘客，這自然是不合理的。這又產(chǎn)生了一個(gè)矛盾，即假如政府部門不作城市規(guī)劃，城市的發(fā)展可能會(huì)出現(xiàn)無序狀態(tài)，但作了規(guī)劃，事后的糾錯(cuò)能力又跟不上。因此，地方政府必須根據(jù)實(shí)際情況，在全面審慎研究的基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的規(guī)劃方案，更為重要的是，還要求在事前謀劃好面對(duì)各種可能發(fā)生情況的應(yīng)急預(yù)案。比如，通過實(shí)際調(diào)研，發(fā)現(xiàn)某些時(shí)段超載的程度過大，政府就該果斷地提出緩解的補(bǔ)充方法，絕不能讓事后的成本都由司機(jī)或者乘客來承擔(dān)。從本質(zhì)上講，這樣的政府才是服務(wù)型政府。

　　筆者在本欄的一篇“楓葉之國(guó)歸來感想”隨筆中曾經(jīng)提出：“要將約束做到有效，寬容變得合理，更重要還是樹立和培育上應(yīng)天理、下順人情的守法之道”。也許，我們離這一目標(biāo)還有很長(zhǎng)的距離，但我們必須拿出果敢的勇氣和堅(jiān)韌的決心朝著這個(gè)方向不懈努力，如此，我們才能真正走向文明之國(guó)、守法之國(guó)和和諧之國(guó)。

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