政府投資項目實施“代建制”試點的比較分析與研究
政府投資項目實施“代建制”試點的比較分析與研究 湛江市基礎設施建設投資有限責任公司 甘文成 摘 要：本文通過借鑒各地政府投資工程項目“代建制”試點的成功經(jīng)驗，對各地“代建制”模 式的進行比較分析，從政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的建設管理體制改革的 角度，研究了“代建制”的一般模式和發(fā)展趨勢。 關鍵詞：政府投資；項目管理；代建制；模式 隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由“投、建、管、用 ”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉化。近年來，全國各地均已 開始推行政府投資建設工程 “代建制”項目管理模式的試點工作，并取得顯著成效，實現(xiàn)專業(yè)化建設管理，最終達到 控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創(chuàng)新。 結合各地試點的成功經(jīng)驗，國務院于2004年7月16日發(fā)布的《關于投資體制改革的決定》就 明確：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”，“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推 行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制 項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經(jīng)營性政府投資 項目實施“代建制”的步伐。11月16日，建設部又出臺了規(guī)范性文件《建設工程項目管理試 行辦法》，實質上就是規(guī)范“代建制”操作。本文主要結合建設部出臺的《建設工程項目管 理試行辦法》，對上海、重慶和深圳三地試點所形成的經(jīng)驗進行比較分析和探討。 一、三地試點的顯著成效 1、上海模式 上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動，改革的目標是建立“決策科學化、主體多 元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運行機制，核心是實現(xiàn)政府投資職能、投 資管理職能、工程管理職能的分離，切實轉變政府職能，確立投資主體地位，形成工程 管理市場，提高投資效益，防范投資風險，提升建設管理水平。 根據(jù)投、建、管、用四分離原則，上海重點開展工程建設項目“代建制”工作，早在2001 年就先后出臺《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市 市政工程建設管理推行代建制試行規(guī)定》，提出建設交通系統(tǒng)政府投資項目建設管理體制 改革實施方案，實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在 市政、水務、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批承擔政府投資項目的工程管理公 司。 上海模式主要由政府主管部門、業(yè)主（投資方）、代建單位、設計和施工承建商四個方 面組成，政府、投資公司、代建單位的權責一致，均在界定的職責范圍內，根據(jù)國家建 設法規(guī)、條例和基本建設程序行使權力，履行職責。由新成立的行政主管部門上海市市 政工程管理局來推行“代建制”試點，并依法成立具有獨立法人地位的項目法人作為投資 者（業(yè)主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。 上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責任 ，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設施經(jīng)營 進行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進行專業(yè)化管理。工 程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初 步設計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。 2、重慶模式 重慶早在2000年就開始大力推進政府投資工程管理方式的改革，實行“代建制”試點工程 已有十多項，從已完工的項目看，無一“超概算”，無一不按期完工。2003年出臺《重慶市 政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》，這標志著重慶模式已從實踐中成長，從個案 工程試點一步步走向制度化規(guī)范化運作。 重慶主要對項目立項、投資、建設、使用、資產管理各環(huán)節(jié)推行專業(yè)化分工，分別由與 項目有關的政府部門提出立項申請和功能定位，經(jīng)主管投資決策的市政府及相關主管部 門，會同使用單位主管部門進行投資論證和平衡后作出投資決策；由政府授權的重慶市 城市建設發(fā)展有限公司進行專業(yè)化組織管理，包括規(guī)劃設計、方案論證、征地拆遷、工 程招標、建設監(jiān)管以及竣工驗收和產權移交；由計委、建委、財政、審計、監(jiān)察等部門 監(jiān)督管理項目的建設管理過程；由國有資產管理或政府資產管理部門進行集中的資產運 營和使用管理。 重慶市按“投、建、管、用”適當分離的建設管理原則，提出一整套改革思路。主要成立 專門負責管理政府投資工程的城建發(fā)展公司，該公司現(xiàn)有員工不到30人，但同時負責實 施8個項目，管理項目總投資約15億元，平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或 常設性項目管理機構的人數(shù)，節(jié)約了管理成本，走出了一條對政府投資工程實施“專業(yè)化 集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項目建設管理的同時，也在培育市 場和走市場化道路上作出積極探索，已開始經(jīng)過公開招投標程序選擇代建單位。 3、深圳模式 深圳經(jīng)濟特區(qū)成立至今，已對政府投資工程的管理方式嘗試過多種模式的改革，如八十 年代先后成立的基礎工作組、建筑工務局及九十年代成立的城市建設開發(fā)處、城市建設 投資發(fā)展公司，都試圖對政府投資工程實行高度集中管理，但每次不管如何調整，其職 責始終以負責市政工程建設為主，其它政府投資工程項目的建設基本上還是由政府各職 能部門自行負責。 深圳此次主要借鑒香港等地的做法設立工務局，作為負責政府投資工程和其他重要公共 工程建設管理的專門機構，總體思路是按“相對集中，區(qū)別對待”的原則，取消政府投資 工程“一次性業(yè)主”的建設管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗優(yōu)勢， 解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質量、投資和工 期三大控制，保證政府投資工程效益。 深圳市工務局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務局負 責組織協(xié)調、監(jiān)督管理和建設管理任務，對工程前期工作、設計委托、施工及監(jiān)理單位 的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，并接受建設行政主管部門的監(jiān)督； 使用單位負責提出項目功能設計要求，并派人參與項目的設計審定和工程竣工驗收。在 工程實施階段，通過公開招標選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔保等中介組織，加強對政府投資 工程建設的管理，保證建設工程質量，嚴格控制建設投資和施工工期。 二、三種模式的比較分析 1、代建項目范圍的選定 試點項目一般都是選定非經(jīng)營性政府投資項目，而不是所有的政府投資項目：上海主要 選定市政（含越江設施）、公路等建設工程項目（包括政府投資項目和招商項目）；重 慶則針對使用各級財政預算內外資金和經(jīng)有權機關批準收費籌集的資金1000萬元以上， 以及1000萬元以下特別重要的政府公益性投資項目（涉及國家安全、保密等特殊項目除 外），同時還規(guī)定對非盈利性的公益項目，特別是項目使用部門沒有常設基建部門，沒 有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經(jīng)驗的，全部采用“代建制”的形式；深圳選擇除常年 有政府投資工程任務，且有相應建設管理能力或特殊要求的專業(yè)部門（如國土、交通、 水務、公安、教育等部門）的政府投資工程以外的其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè) 主”的房屋建筑工程、公益性工程。 2、行政主管部門的監(jiān)管 上海市政工程管理局履行工程立項、市場規(guī)范、監(jiān)督管理等政府管理職能，其所屬的市 政工程管理處和公路管理處負責具體管理工作；重慶要求市和區(qū)縣（自治縣、市）政府 有關部門加強對“代建制”的管理，發(fā)展計劃部門牽頭負責“代建制”實施的監(jiān)督管理，財 政部門負責項目資金使用的監(jiān)督管理，建設行政部門負責項目建設過程中的建設行政管 理，其他有關部門按照各自職責分工參與有關工作；深圳工務局接受建設行政主管部門 的監(jiān)督，其主管部門是建設局。 3、項目業(yè)主的委托 按照基本建設程序，項目建設一般有業(yè)主（投資者）和項目法人，而我國政府投資項目 的投資主體歷來就是政府，沒有項目法人。隨著建設體制改革的不斷深入，政府項目投 資多元化要求加強，須依法成立項目業(yè)主。業(yè)主與政府的想法不完全一樣，業(yè)主是通過 市場手段委托項目管理企業(yè)完成項目建設。上海依法成立了具有獨立法人地位的建設工 程項目法人，包括由政府全額投資或由政府控股的項目法人和經(jīng)政府授權的投資主體， 以及通過政府招商取得建設工程項目經(jīng)營權，并承擔項目投資、建設、運營的項目公司 ；而重慶則由項目建成后的使用單位進行委托，并負責提供建設條件和外部環(huán)境；深圳 公務局代表政府行使業(yè)主職能和項目管理職能，采用“交鑰匙”總承包（即設計—采購—施 工總承包，簡稱EPC）形式，沒有委托項目管理企業(yè)行為。 4、建設工程項目管理市場的培育 目前，各地的建設工程項目管理市場都不成熟，缺少有足夠能力行使建設管理職能的項 目管理企業(yè)。為了發(fā)育和健全建設工程項目管理市場，各地都在積極地逐步培育項目管 理企業(yè)或指定有一定實力的單位作為項目管理企業(yè)，從而培育今后市場的競爭主體。按 照項目管理企業(yè)的市場準入條件，上海初期批準5家（市政工程管理局系統(tǒng)）項目管理企 業(yè)，并在10個市政工程招商項目施行“代建制”，初步形成了建設工程項目管理市場，為 在市政建設領域推行“代建制”奠定基礎；重慶初期指定城建發(fā)展公司為項目管理企業(yè)， 經(jīng)過幾年的的“代建制”推廣，一批項目管理企業(yè)得到發(fā)展，目前已擁有十七八家項目管 理企業(yè)，保證了“代建制”的順利實施。 業(yè)主已經(jīng)可通過市場化運作，以公開招投標的方式，依據(jù)業(yè)績、專業(yè)人才的數(shù)量、委派 到該項目的項目經(jīng)理情況以及費用等指標選擇項目管理企業(yè)。上海市代理費主要含工程 管理費、工程招標代理費和工程監(jiān)理費等；重慶市代理費基本參照項目建設單位管理費 ，比建設單位管理費稍高一點。顯然，代理費作為評標的一個指標，但不是主要指標， 其用意是防止投標人之間為了中標而展開惡意的競爭，從而影響到項目的正常建設施工 。 5、項目管理企業(yè)資質的要求 上海要求項目管理企業(yè)具有上海市建設和管理委員會頒發(fā)的項目管理資質證書或被列為 試點的市政工程建設管理單位，具體要求符合《上海市工程建設項目管理公司資質管理暫 行規(guī)定》，從以下方面進行全面評估：（1）管理業(yè)績、企業(yè)信譽；（2）出任項目管理的 項目經(jīng)理、項目管理班子人員的資歷和能力；（3）建設大綱的合理性和可行性；（4） 投資、工期、質量、安全等管理目標；（5）管理目標與經(jīng)濟責任的關連度。另外還要求 具有征地拆遷、招投標、施工監(jiān)理、造價咨詢、發(fā)包代理、工程咨詢等資質證書。暫不 具備的，經(jīng)有關部門批準后，可與有資質證書的相關單位實行合作，并以工程管理公司 名義對建設工程項目實施管理。 重慶企業(yè)必須具有以下條件才能向建設行政部門申請資質：（1）綜合甲級工程設計資質 ，或綜合甲級監(jiān)理資質，或本專業(yè)施工總承包一級以上資質，或綜合甲級工程咨詢資質 ；（2）相應資產；（3）與建設管理相適應的組織機構和項目管理體系；（4）與工程建 設規(guī)模和技術要求相適應的技術、造價、財務和管理等方面的專業(yè)人員，有從事同類工 程建設管理的經(jīng)驗。在規(guī)定發(fā)布前，市政府或市級有關部門批準成立的專業(yè)項目管理機 構或投資公司可以申請成為項目管理企業(yè)。重慶建設行政部門會同計委、財政等部門共 同審定并公布名單，建委負責資質的日常管理工作。 6、項目管理企業(yè)的業(yè)務范圍 盡管在形式上與過去的建設單位差不多，但本質上是不同的，項目管理企業(yè)取得項目， 要通過市場，管理的內容也比過去大大延伸，一般都要求項目管理企業(yè)不得從事與接受 委托管理的建設工程項目相關的勘察、設計、監(jiān)理、施工、材料供應等直接或者間接的 業(yè)務。 綜合各地情況，項目管理企業(yè)的主要業(yè)務范圍包括：（1）工程前期征地拆遷和市政配套 等工作的協(xié)調管理；（2）協(xié)助完成項目可行性分析、項目策劃和項目可行性研究報告； （3）完成項目開工前所需的各項審批手續(xù)；（4）協(xié)助招標公司組織工程勘察、設計、 監(jiān)理、施工、安裝、材料設備采購等的招標工作；（5）向業(yè)主提供全面的技術咨詢服務 ，參與合同談判與簽訂；（6）負責優(yōu)化設計，核查初步設計、施工圖設計、工程預算和 施工組織方案等工作；（7）負責合同管理，按照所簽訂的各種合同組織工程建設，協(xié)調 各單位之間的關系；（8）負責對工程進度、質量、投資、安全、文明施工的統(tǒng)一管理以 及工程建設期間的投資控制和工程設計簽證，并對各施工工序的質量進行全面監(jiān)管；（ 9）編制項目實施用款計劃、建設進度計劃和財務預決算，報業(yè)主審批；（10）工程建設 過程中，在批準的概算范圍內或在業(yè)主授權范圍內對單項工程進行局部調...
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