政府投資項目“代建制”的具體操作
政府投資項目“代建制”的具體操作 所謂代建制，是將有條件的財政性資金投資項目交給專業(yè)項目管理公司建設(shè)，實行交鑰 匙工程。長期以來，財政性資金投資項目都是由政府一手包攬，政企不分，這種狀況必 須及時改變。對政府投資的非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施及社會公益性項日，在建設(shè)過程中要 按照市場經(jīng)濟(jì)的運行機(jī)制，通過項目法人招標(biāo)的形式選擇有實力的企業(yè)組織實施，政府 職能重點放在項目決策、資金運籌和監(jiān)督管理方面。 (一)項目管理公司的基本職能 初步設(shè)想如下：選擇若干新上的財政性資金投資項目進(jìn)行試點，通過項目法人招標(biāo)的形 式確定對應(yīng)的項目管理公司(一般是一個項目由一家公司負(fù)責(zé))，由其負(fù)責(zé)項目的全過程 管理，建成后對政府實行交鑰匙工程。政府也可以委托項目管理公司負(fù)責(zé)項目建成后的 物業(yè)管理及資產(chǎn)保值增值。這些項目應(yīng)符合以下條什，專業(yè)技術(shù)性比較簡單，主要是一 些文化、教育，衛(wèi)生和社會團(tuán)體項目；項目使用單位缺乏足夠的基建力量和管理經(jīng)驗， 總投資在3000萬元以上(政府財政全額投資或部分投資)，建設(shè)規(guī)模在10000平方米以上。 項目管理公司的定位是資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，并不一定參加項目的工程建設(shè)，人員要精干 ，做到高效運作。因此，在這個意義上看，項目管理公司是受政府委托代理甲方的權(quán)利 義務(wù)，其工作職能主要包括：組織有關(guān)單位編制并報批項目建議書、可行性研究報告、 初步設(shè)計和建筑施工圖；負(fù)責(zé)項目開工前的征地拆遷、三通一平、繳納稅費及辦理有關(guān) 報建手續(xù)：組織建設(shè)工程招投標(biāo)和施工監(jiān)理工作，選擇施工單位和監(jiān)理單位；編制項目 的年度投資計劃利財務(wù)用款計劃，報政府主管部門審批；組織編制項目概算、預(yù)算和決 算文什；項目完工后將建成的固定資產(chǎn)移交給政府。 項目管理公司的利潤來自兩部分，一是建設(shè)單位管理費，二是實行投資包干責(zé)任制的節(jié) 余資金分成部分。具體操作如下： 建設(shè)單位管理費指項目管理公司為進(jìn)行財政性資金投資項目籌建、建設(shè)、驗收等工作所 發(fā)生的管理費用，建議按項目總投資x2.5％或單項工程費用x3％的標(biāo)準(zhǔn)計算。項目總投 資應(yīng)以發(fā)改委或建設(shè)部審定的投資概算為基礎(chǔ)，最終以財政局委托財政投資評審中心審 定的項目決算為準(zhǔn)。建設(shè)單價管理費應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)進(jìn)度以及財政性資金劃撥進(jìn)度，每 年劃撥給項目管理公司相應(yīng)的資金額度，最終結(jié)算時多退少補(bǔ)。 根據(jù)財政部《基本建設(shè)財務(wù)管理若干規(guī)定》(財基字[1998]4號)非經(jīng)營性項目實行投資包干 責(zé)任制的，其包干節(jié)余按投資來源比例分別用于歸還貸款和進(jìn)行分配。其中，國家財政 性投資形成的包干節(jié)余，30％上交同級財政部門，20％上交主管部門用于基本建設(shè)投資 管理方面的支出，50％作為項目管理公司的分成收入。 (二) “代建制”下的項目管理模式 1．業(yè)主管理模式 業(yè)主管理模式是傳統(tǒng)的基本建設(shè)項目建設(shè)管理模式，即由業(yè)主(項目管理公司)自行選擇 工程的設(shè)計、材料供應(yīng)、設(shè)備供應(yīng)、施工、安裝調(diào)試、監(jiān)理等單位并分別與之簽署合同 ，負(fù)責(zé)對整個項目的建設(shè)過程進(jìn)行管理。在業(yè)主管理模式下，業(yè)主通過對各類合同的管 理來最終達(dá)到項目管理的目的。 在業(yè)主管理模式下，由于各個合同分別簽訂，所有合同均由業(yè)主(或其受托人)負(fù)責(zé)管理 ，就產(chǎn)生了各個合同之間接口的問題。從風(fēng)險管理角度而言，由于各個合同主體均對業(yè) 主負(fù)責(zé)，就會產(chǎn)生一定的合同接口風(fēng)險。因此，在業(yè)主管理模式下要求各個項目合同主 體相互緊密配合才能保證整個項目得以順利完成。因此在起草、簽訂合同時需要特別注 意使各個與項目建設(shè)有關(guān)的合同之間能夠做到相互銜接，緊密配合。但是項目建設(shè)過程 中還是會產(chǎn)生一些無法預(yù)知的問題，通過合同完全劃分各個合同主體的責(zé)任或風(fēng)險界線 并不現(xiàn)實，大量不同的合同及合同主體的存在，不可避免地造成責(zé)任相互交叉或落空， 由此產(chǎn)生的風(fēng)險及責(zé)任則只能由業(yè)主承擔(dān)?？偟膩碚f，在業(yè)主管理模式下，業(yè)主必將承 擔(dān)一些無法轉(zhuǎn)嫁或難以轉(zhuǎn)嫁的項目建設(shè)風(fēng)險，容易造成投資難以控制、工期難以確定、 質(zhì)量難以保證的缺陷。 2．EPC模式 為減少業(yè)主管理模式下業(yè)主所承擔(dān)的風(fēng)防，在基礎(chǔ)設(shè)施項目及社會公益性建設(shè)過程中產(chǎn) 生了工程總承包(EPC)模式的項目建設(shè)管理模式。EPC模式是指業(yè)主將包括項目設(shè)計(包括 概念設(shè)計)、設(shè)備采購、土建施工、設(shè)備安裝、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)直至整個項目建成投 產(chǎn)的全過程均交由獨立的建設(shè)承包商負(fù)責(zé)的一種模式，承包商將在“固定工期、固定價格 及保證性能質(zhì)量”的基礎(chǔ)上完成項目建設(shè)工作。 EPC模式一般具有如下特點： 由于交鑰匙承包模式下的承包商兼具業(yè)主管理模式下項目管理公司的一部分職能及施工 單位的職能，并對業(yè)主承擔(dān)全面的管理責(zé)任，因此，它必須對整個建設(shè)過程進(jìn)行充分有 效的協(xié)調(diào)。一般地，交鑰匙承包模式下的承包商對項目所涉行業(yè)的技術(shù)有較充分的掌握 和理解，并具有很強(qiáng)的項目施工管理能力。而業(yè)主將通過合同管理對承包商進(jìn)行監(jiān)督和 管理。 交鑰匙承包模式就其字面含義，即為在項目完工并可投入運行時方才移交給業(yè)主，承包 商提供的服務(wù)應(yīng)包括自項目開工起至項目完工投產(chǎn)止L的全過程服務(wù)。在此情況下，業(yè)主 對工程建設(shè)的參與應(yīng)當(dāng)僅限于合同管理及對施工質(zhì)量的監(jiān)督管理。承包商對工程建設(shè)過 程享有較充分的自主權(quán)，業(yè)主除按合同規(guī)定外不得進(jìn)行任何干預(yù)。 交鑰匙承包模式是一項固定工期的建設(shè)模式，承包商對項目的整體交付時間承擔(dān)責(zé)任， 除非合同另有規(guī)定，否則業(yè)主不得要求承包商提前推遲工朗。因此，業(yè)主對工程項目的 投產(chǎn)基本上有一個比較準(zhǔn)確的評估，從而使整個項目的建設(shè)工期更有保證。 交鑰匙承包模式也是一種固定價格的建設(shè)模式，合同價格在整個合同期內(nèi)一般是固定不 變的，除非出現(xiàn)合同中規(guī)定的范圍變更或不可抗力等有限的原因外，否則合同價格不得 予以調(diào)整。因此，業(yè)主對工程造價有一個比較客觀的了解，使工程投資控制能得到有效 保證。在交鑰匙承包模式下，業(yè)主承擔(dān)的責(zé)任主要包括征地、項目報批、繳納稅費、籌 措資金并按合同進(jìn)行支付。由于承包商獨立承擔(dān)了全過程的建設(shè)任務(wù)，從而使業(yè)主有更 多的精力與時間放在與政府主管部門、項目使用單位以及其他合同方的協(xié)調(diào)溝通，大大 提高了工作效率。 (三) 《項目代建協(xié)議》基本框架 《項目代建協(xié)議》是最重要的商務(wù)合同，它規(guī)定了項目管理公司和政府部門在財政性投資 項目建設(shè)過程中的權(quán)利與責(zé)任?！俄椖看▍f(xié)議》確定了各方在協(xié)議中分擔(dān)風(fēng)險的方式和 范圍以及一旦在項目壽命期內(nèi)發(fā)生意外事件，政府應(yīng)提供的支持和各方應(yīng)采取的行動。 《項目代建協(xié)議》應(yīng)以時間順序來規(guī)定合同各方的權(quán)利和責(zé)任，也就是說，從土地獲得、 設(shè)計、建設(shè)到最后移交。對項目的好處是可以將《項目代建協(xié)議》作為一件工具和合同執(zhí) 行工作的流程圖，用以指導(dǎo)工作執(zhí)行情況。以下是《項目代建協(xié)議》的基本框架： 1．土地獲得和使用 《項目代建協(xié)議》中將規(guī)定，政府應(yīng)按時間向項目管理公司移交建設(shè)用地使用權(quán)；建設(shè)用 地所處的狀態(tài)應(yīng)該是沒有任何種類和性質(zhì)的留置、抵押、抵押權(quán)益、環(huán)境污染。項目管 理公司得到的劃撥土地使用權(quán)，在征得政府批準(zhǔn)前，只能用于項目建設(shè)，不能挪作它用 。 2．設(shè)計 《項目代建協(xié)議》將規(guī)定設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計規(guī)范以及適用法律；項目設(shè)計程序，如審查、批 準(zhǔn)及設(shè)計改變的程序；設(shè)計的責(zé)任等。 對于政府部門在招標(biāo)文件規(guī)定的初步設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，包括建設(shè)規(guī)模、使用功能等 ，項目管理公司在投標(biāo)文件中應(yīng)該進(jìn)行審核，任何錯誤和遺漏所造成的后果將由項目管 理公司承擔(dān)。對工程設(shè)計，政府可保留審查和批準(zhǔn)的權(quán)利。 在建設(shè)期的任何時候，為了加快建設(shè)進(jìn)度、降低建設(shè)成本或提高施工質(zhì)量，需要對初步 設(shè)計進(jìn)行改動的，由項目管理公司書面向政府主管部門提出，經(jīng)政府審查認(rèn)為改動確有 必要，政府應(yīng)該批準(zhǔn)改動。但未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項目管理公司不能自行改動初步設(shè)計。 3．建設(shè) 《項目代建協(xié)議》中將規(guī)定，項目管理公司負(fù)責(zé)建設(shè)工程的所有活動，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險 。需要特別強(qiáng)調(diào)的條款是：(1)質(zhì)量保證和質(zhì)量控制；(2)政府監(jiān)督和檢查的權(quán)利；(3)項 目計劃和進(jìn)度日期；(4)重大問題和工程進(jìn)度改變報告制度；(5)項目管理公司對建設(shè)承 包商和建設(shè)監(jiān)理人的責(zé)任；(6)交付圖紙和技術(shù)細(xì)節(jié)以及完工后的清理。 在控制質(zhì)量方面，政府應(yīng)要求項目管理公司在整個建設(shè)工程期間，向政府持續(xù)提供完整 的有關(guān)已完成或正在進(jìn)行的建設(shè)工程每一部分的質(zhì)量控制結(jié)果文件。在不影響正常施工 的情況下，政府有權(quán)檢查項目管理公司或建設(shè)承包商的質(zhì)量控制過程和方法。政府代表 可以對施工現(xiàn)場進(jìn)行檢查，若發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程或所用材料有任何實質(zhì)性缺陷，應(yīng)立即要求 項目管理公司拆除不合格的建設(shè)工程，重建合乎技術(shù)規(guī)范要求的工程，或更換有缺陷的 材料。如果政府發(fā)現(xiàn)了施工質(zhì)量問題，建設(shè)承包商應(yīng)改正缺陷。 4．完工驗收 《項目代建協(xié)議》將規(guī)定進(jìn)行工程驗收的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，以確認(rèn)工程建設(shè)是否滿足設(shè) 計和建設(shè)要求。 政府在收到項目管理公司的驗收請求后，應(yīng)確認(rèn)工程是否已達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。如果己達(dá)標(biāo) 準(zhǔn)，政府將負(fù)責(zé)驗收并向項目管理公司頒發(fā)完工證書。如果不符合標(biāo)準(zhǔn)，項目管理公司 應(yīng)該采取措施使工程達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。對于無法達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的項目，政府應(yīng)對項目管理 公司進(jìn)行懲罰，或者罰款，或者拒收項目。 5．建設(shè)單位管理費及包干節(jié)余獎勵 在《項目代建協(xié)議》中，政府應(yīng)對項目管理公司的收入做出保證，對建設(shè)單位管理費及包 干節(jié)余獎勵作出詳細(xì)規(guī)定。 6．移交 《項目代建協(xié)議》中將規(guī)定移交的范圍、程序及標(biāo)準(zhǔn)。移交的范圍除了項目設(shè)施以外，還 應(yīng)包括設(shè)計圖紙、電腦軟件以及其他為項目今后運營所必需的一切文什、資料軟件等。 7．建設(shè)期內(nèi)的合同責(zé)任 政府通常的責(zé)任包括授權(quán)條款，對項目管理公司盡量提供稅費方面的優(yōu)惠；協(xié)助項目及 有關(guān)事項獲得批準(zhǔn)；當(dāng)發(fā)生實質(zhì)性法規(guī)變化時為項目管理公司做出補(bǔ)償?shù)鹊取?項目管理公司通常的責(zé)任包括：遵守政府部門制定的各項法規(guī)，符合安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)； 在項目建設(shè)過程中，使用本地有競爭力的服務(wù)和產(chǎn)品等。
政府投資項目“代建制”的具體操作