政府投資項(xiàng)目“代建制”初探
政府投資項(xiàng)目“代建制”初探 北京市工程咨詢公司 劉松橋 　　為進(jìn)一步深化固定資產(chǎn)投融資體制改革，充分利用社會(huì)專業(yè)化技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，規(guī) 范建設(shè)程序，提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理水平和投資效益，北京市從2002年10月開始 ，對全額使用政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行“代建制”試點(diǎn)。到目前為止，主要試點(diǎn)項(xiàng) 目有三個(gè)，按實(shí)施的先后順序分別為：北京回龍觀醫(yī)院1號病房樓工程項(xiàng)目、北京市疾病 預(yù)防控制中心防病業(yè)務(wù)樓項(xiàng)目、北京市殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)體育訓(xùn)練中心建設(shè)工程項(xiàng)目 （以下簡稱市殘聯(lián)代建項(xiàng)目）。 　　北京市工程咨詢公司負(fù)責(zé)市殘聯(lián)代建項(xiàng)目的前期工作已近一年，完成了功能需求分 析、征地補(bǔ)償談判、市政配套條件咨詢、可行性研究、環(huán)境影響評價(jià)、地震安全性評價(jià) 、設(shè)計(jì)任務(wù)書編制、勘察及設(shè)計(jì)招標(biāo)、方案設(shè)計(jì)審查等項(xiàng)工作。在長時(shí)間的實(shí)際代建工 作過程中，逐步形成了以下幾點(diǎn)的認(rèn)識(shí)。 　　一、實(shí)行“代建制”是加強(qiáng)政府直接投資管理的強(qiáng)而有力的手段，值得在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的 基礎(chǔ)上，逐步推廣 　　現(xiàn)有的政府投資項(xiàng)目大多由使用單位通過組建臨時(shí)基建班子進(jìn)行建設(shè)管理。而基建 班子通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟(jì)等背景知識(shí)，不完全清楚基本建設(shè)規(guī)律和現(xiàn)行 建設(shè)程序，不能靈活運(yùn)用最先進(jìn)的建設(shè)項(xiàng)目管理方法。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的 現(xiàn)象，如規(guī)劃、征地、可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、施工、材料及設(shè)備供應(yīng)等各主要環(huán)節(jié) 之間相互脫節(jié)，工程建設(shè)周期長，工作效率不高，投資效益低下。另外，由于基建班子 往往在項(xiàng)目建成后隨即撤消，積累的經(jīng)驗(yàn)和有過的教訓(xùn)不能作為后續(xù)項(xiàng)目的借鑒。 　　“代建制”模式下的代建單位在與政府部門簽定代建合同后，按投標(biāo)承諾組建專業(yè)化 的管理團(tuán)隊(duì)和配備專業(yè)的管理設(shè)備，在先進(jìn)的管理思想和管理理論的指導(dǎo)下，為實(shí)現(xiàn)合 同目標(biāo)而自主地開展工作，可以很好地按照合同要求全面完成建設(shè)任務(wù)，減少浪費(fèi)和損 失。同時(shí)，使用單位在從力不從心的建設(shè)管理工作中解放出來后，“天然”地成為了代建 項(xiàng)目的忠實(shí)的監(jiān)督者（當(dāng)然，需要政府正確引導(dǎo)），嚴(yán)密地監(jiān)視著各部位的工程質(zhì)量和 每一筆工程費(fèi)用的支出，有力地阻止著各種非正?，F(xiàn)象的出現(xiàn)。 　　總之，若實(shí)行“代建制”，通過市場方式，在責(zé)權(quán)明晰的前提下，由代建單位代為履 行項(xiàng)目法人的職能，不僅能按計(jì)劃、保質(zhì)保量地完成建設(shè)任務(wù)，充分發(fā)揮政府投資效益 ，而且，有利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷提高政府投資管理水平和代建行業(yè)的建設(shè)管理水平 。因此，“代建制”值得在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首先考慮在使用單位基建力量薄弱且管理 經(jīng)驗(yàn)缺乏、規(guī)模較大且技術(shù)相對復(fù)雜的新建項(xiàng)目中進(jìn)行推廣。 　　二、“代建制”不同于目前通稱的“總承包”制和“項(xiàng)目管理”制，但代建單位需要吸收 并應(yīng)用先進(jìn)的現(xiàn)代項(xiàng)目管理方法 　　工程總承包制是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項(xiàng)目的 勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包?？偝邪髽I(yè)按約定 對工程的質(zhì)量、工期和造價(jià)等向業(yè)主負(fù)責(zé)，業(yè)主或業(yè)主聘請的專業(yè)項(xiàng)目管理公司作為其 代表管理工程實(shí)施，業(yè)主對工程管理介入不深。 　　工程項(xiàng)目管理制是指從事工程項(xiàng)目管理的企業(yè)（目前國內(nèi)此類企業(yè)尚不多見）受業(yè) 主委托，按照合同約定，代表業(yè)主對工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過程或若干階段的管理 和服務(wù)。項(xiàng)目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助業(yè)主進(jìn)行工程管理。 　　“代建制”與以上二者的突出區(qū)別表現(xiàn)為：代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位（ 也即項(xiàng)目業(yè)主、甲方），擁有法人的權(quán)利（包含在政府監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán)）， 同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任（包含投資保值責(zé)任）。而不論總承包企業(yè)，還是項(xiàng)目管理企業(yè)都 不具備項(xiàng)目法人地位，都不能取代原有的基建班子，都不能改變原有的管理弊端。 　　現(xiàn)代項(xiàng)目管理方法是近年來發(fā)展起來的一個(gè)管理學(xué)科的新領(lǐng)域，是在總結(jié)了各種各 樣項(xiàng)目管理的一般規(guī)律的基礎(chǔ)上建立起來的一套管理理論和方法，適用于現(xiàn)代社會(huì)各行 各業(yè)的各種項(xiàng)目的管理。目前，致力與項(xiàng)目管理方法促進(jìn)的機(jī)構(gòu)主要有國際項(xiàng)目管理協(xié) 會(huì)（以下簡稱IPMA）、美國項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)（以下簡稱PMI）和英國皇家特許建造師協(xié)會(huì)（ 以下簡稱CIOB）。IPMA側(cè)重于一般項(xiàng)目管理的實(shí)踐， PMI側(cè)重于一般項(xiàng)目管理的理論，而CIOB側(cè)重于工程建設(shè)領(lǐng)域的項(xiàng)目管理的實(shí)踐。我國于 1991年成立了中國項(xiàng)目管理研究會(huì)（PMRC）。2000年7月，中國項(xiàng)目管理研究會(huì)（PMRC） 依據(jù)其與國際項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)（IPMA）簽定的協(xié)議，開始將項(xiàng)目管理理論和方法在國內(nèi)進(jìn) 行推廣。 　　為確保代建項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和代建制自身的長遠(yuǎn)發(fā)展，也為加快本領(lǐng)域與國際 接軌，應(yīng)在一開始就著眼于高處，要求代建單位吸收并應(yīng)用先進(jìn)的現(xiàn)代項(xiàng)目管理方法， 并派出獲得了CIOB、IPMP或PMP等國際認(rèn)證的專業(yè)管理人員參與代建項(xiàng)目的管理。 　　三、項(xiàng)目代建費(fèi)不宜直接套用《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中的“建設(shè)單位管理費(fèi)”，而 宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔(dān)的責(zé)任，在政府指導(dǎo)價(jià)的引導(dǎo)下由市場主體確定 　　2002年9月27日，財(cái)政部下發(fā)了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》（財(cái)建[2002]394號）。該 規(guī)定第二十一條表述為：“建設(shè)單位管理費(fèi)是指建設(shè)單位從項(xiàng)目開工之日起至辦理竣工財(cái) 務(wù)決算之日止發(fā)生的管理性質(zhì)的開支。包括：不在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本 養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，辦公費(fèi)、差旅交通費(fèi)、勞動(dòng)保護(hù)費(fèi)、工具 用具使用費(fèi)、固定資產(chǎn)使用費(fèi)、零星購置費(fèi)、招募生產(chǎn)工人費(fèi)、技術(shù)圖書資料費(fèi)、印花 稅、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、施工現(xiàn)場津貼、竣工驗(yàn)收費(fèi)和其他管理性質(zhì)開支?！?　　由以上可知： 　　1. 建設(shè)單位管理費(fèi)是階段性的費(fèi)用，不包含從項(xiàng)目立項(xiàng)起至開工之日的前期工作的管理費(fèi) 用。前期工作的管理費(fèi)用依項(xiàng)目的具體條件不同而存在較大的差別，通常，使用新征用 地的項(xiàng)目大于使用自有建設(shè)用地的項(xiàng)目；周邊基礎(chǔ)設(shè)施條件欠缺的項(xiàng)目大于條件完善的 項(xiàng)目；功能復(fù)雜、論證周期長的項(xiàng)目大于功能單一、論證周期短的項(xiàng)目。 　　2. 建設(shè)單位管理費(fèi)是局部性的費(fèi)用，不包含在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保 險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。 　　項(xiàng)目代建費(fèi)應(yīng)包括代建單位在項(xiàng)目前期、建設(shè)準(zhǔn)備、實(shí)施、驗(yàn)收及保修階段發(fā)生的 成本、應(yīng)繳的稅費(fèi)（如營業(yè)稅及附加、所得稅）和合理的利潤。因此，建設(shè)單位管理費(fèi) 只是項(xiàng)目代建費(fèi)的一個(gè)組成部分（大致相當(dāng)于實(shí)施階段的成本），而不是全部。項(xiàng)目代 建費(fèi)是與代建單位所承擔(dān)的“嚴(yán)格控制投資、充分發(fā)揮投資效益”的責(zé)任相對應(yīng)的。項(xiàng)目 代建費(fèi)雖然高于建設(shè)單位管理費(fèi)，但是，高出部分的費(fèi)用與原管理模式下的浪費(fèi)或突破 的投資相比，卻是微不足道的，更何況，項(xiàng)目代建費(fèi)中的稅費(fèi)最終還將歸入政府財(cái)政收 入。 　　項(xiàng)目代建費(fèi)宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔(dān)的責(zé)任，在政府指導(dǎo)價(jià)的引導(dǎo)下由市場主 體確定?？梢钥紤]的具體方法有：在代建單位招標(biāo)過程中，明確要求投標(biāo)單位在投標(biāo)書 中詳細(xì)列示費(fèi)用明細(xì)及取費(fèi)依據(jù)，并請?jiān)u標(biāo)專家就代建費(fèi)作出專項(xiàng)評審。但同時(shí)，要注 意規(guī)范和凈化市場，堅(jiān)決杜絕惡劣競爭，防止低于成本中標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。 　　四、項(xiàng)目代建階段宜界定為：從項(xiàng)目批復(fù)立項(xiàng)至保修期結(jié)束。依基本建設(shè)規(guī)律和“代 建制”的特殊使命的要求，為強(qiáng)化管理、便于追溯違約責(zé)任，不宜將代建階段進(jìn)一步細(xì)分 　　按照現(xiàn)行的建設(shè)程序，項(xiàng)目建議書批復(fù)后，涉及土地、規(guī)劃和計(jì)劃等政府部門的有 關(guān)項(xiàng)目選址、規(guī)劃條件、投資規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容等事項(xiàng)基本確定，代建單位可據(jù)此開展后 續(xù)工作。項(xiàng)目建議書是代建單位了解和認(rèn)識(shí)項(xiàng)目的突破口、開展后續(xù)工作的基點(diǎn)，對代 建單位非常重要，因此，應(yīng)對項(xiàng)目建議書嚴(yán)格把關(guān)，明確要求項(xiàng)目建議書由具有相應(yīng)資 質(zhì)的單位編制，并達(dá)到了國家規(guī)定的研究廣度和深度。特別提出的是：建設(shè)內(nèi)容、建設(shè) 規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（或者使用要求、功能要求）一定要求明確，以避免使用單位和代建單 位出現(xiàn)太多分歧而難以統(tǒng)一，影響項(xiàng)目順利開展。 　　項(xiàng)目竣工驗(yàn)收不能作為項(xiàng)目代建工作的終點(diǎn)，有必要再延續(xù)到保修期結(jié)束之日。按 一般工程建設(shè)慣例，項(xiàng)目在竣工交付后，還有一年左右的保修期。如此安排，有兩大優(yōu) 點(diǎn)：其一，便于施工合同的甲方（代建單位）和乙方（施工單位）完整地履行各自的權(quán) 利和義務(wù)；其二，便于使用單位在代建單位的指導(dǎo)下，逐步熟悉并掌握建成項(xiàng)目的正確 的使用和管理要求。 　　基本建設(shè)有其內(nèi)在的規(guī)律，這些規(guī)律部分外在表現(xiàn)為：聯(lián)系緊密的若干建設(shè)程序。 這些程序雖然不能顛倒，但在充分把握規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)規(guī)劃，可以實(shí)現(xiàn)相互搭 接、相互穿插，從而縮短工期，降低費(fèi)用。“代建制”的特殊使命可以理解為：嚴(yán)格控制 投資規(guī)模，最大限度地發(fā)揮投資效益。 　　實(shí)際操作過程中，若將代建階段再細(xì)分為前期工作和具體實(shí)施兩個(gè)階段（或更多階 段），首先，不便于在尊重基本建設(shè)規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過代建單位的統(tǒng)籌規(guī)劃，最充分 地發(fā)揮代建管理的作用，實(shí)現(xiàn)代建制的特殊使命。其次，不利于現(xiàn)代項(xiàng)目管理方法在代 建項(xiàng)目中的應(yīng)用和培育民族建設(shè)項(xiàng)目管理的市場主體。現(xiàn)代項(xiàng)目管理中所指的項(xiàng)目是一 個(gè)完整的項(xiàng)目，從項(xiàng)目的前期研究一直到項(xiàng)目后評價(jià)。項(xiàng)目管理需要將價(jià)值工程理論和 壽命周期成本理論的應(yīng)用貫穿項(xiàng)目的始終。再次，不便于強(qiáng)化對政府投資的管理，難以 追溯違約責(zé)任。眾所周知，項(xiàng)目前期的研究成果，對后期工作的開展是非常重要的。若 分為多個(gè)階段，在后期工作中暴露了問題，是前期工作失誤造成的（此類原因不在少數(shù) ），還是后期工作不力造成的，勢必很難界定，因此也難以找到責(zé)任主體，最終影響的 ，還是政府投資管理的效果。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?。ㄞD(zhuǎn)載于《中國工程咨詢》2004年 第1期）
政府投資項(xiàng)目“代建制”初探