實施“代建制”管理，推進政府投資管理改革(李三忠)
實施“代建制”管理，推進政府投資管理改革 2004-07-28　中國公路網(wǎng) 　　為了有效解決北京市政府投資建設的公益性項目中，政府對項目單位超投資、超規(guī) 模、超標準缺乏約束等問題，市政府從2002年起開始實施“代建制”試點，取得了明顯效 果。進入2004年，市政府將加大政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大范圍實行。 我們就此采訪了市發(fā)改委投資處副處長李三忠。李三忠處長就目前北京市實施“代建制” 的必要性、“代建制”管理的優(yōu)勢、北京市實施“代建制”管理的試點情況，以及下一步的 打算等回答了記者的提問。 　　記：請問什么是代建制？為什么要在政府投資項目中采用代建制？代建制要解決目 前政府投資中的哪些矛盾？ 　　李：公益性政府投資項目“代建制”，就是指政府通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化 的項目管理單位（以下簡稱代建單位），負責項目的投資管理和建設實施組織工作，嚴 格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按 照合同約定代行項目建設的投資主體職責。 　　在當前我市政府投資建設的公益性項目中，政府缺乏約束項目單位超投資、超規(guī)模 、超標準等行為的有效手段，致使“三超”現(xiàn)象極為嚴重，目前幾乎百分之百的政府投資 項目都存在著“三超”問題，有的建設項目超投資達一倍以上。 　　造成政府投資建設項目“三超”的原因，表面上是由于部分項目單位專業(yè)管理經(jīng)驗不 足，但其深層次的原因在于缺乏政府投資約束機制。在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下， 項目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是超投資、超標準的受益者，政府在整個項目實 施過程中，在法律地位上實際上沒有過程控制和追究責任的權力，政府對政府投資的監(jiān) 管實際上處于失控狀態(tài)。這一問題突出地反映了我市現(xiàn)行政府投資建設項目管理機制已 到了非改不可的地步。 　　解決政府投資建設項目“三超”問題，根本出路在于深化投資體制改革，對公益性建 設項目，實行“代建制”。 　　 記：實行“代建制”的關鍵是什么？ 　　李：實行“代建制”的關鍵在于用公開競爭制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位、用經(jīng)濟 合同來約束代建單位執(zhí)行代建合同約定的代建任務。通過對公益性政府投資建設項目實 施“代建制”管理，從根本上解決政府投資項目“三超” 問題。 　　記：實行代建制能夠給政府帶來什么效益？目前北京市是否已具備了實施代建制管 理的條件？ 　　李：與現(xiàn)行政府投資項目管理體制相比，對公益性政府投資建設項目實行“代建制” 管理，具有明顯的優(yōu)勢： 　　1、能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用，從機制上確保防止“三超”行為的發(fā)生，（1）代 建單位通過招標產(chǎn)生，能夠降低政府投資項目總體成本，體現(xiàn)了市場競爭意識。（2）代 建單位具有豐富的項目專業(yè)管理經(jīng)驗，有助于提高政府投資建設項目管理水平。（3）代 建單位與政府、使用單位三方簽訂《代建合同》，通過合同約束三方的行為，有利于排除 項目實施中的各種干擾（主要是項目單位提出的“三超”要求），符合法制理念。（4）代 建單位須依照《代建合同》的約定，向政府繳納一定比例（10％- 30％）的履約銀行保函，為從經(jīng)濟上制約代建單位的違規(guī)行為提供了保障。（5）對項目 竣工驗收后決算投資低于批準投資的，可按財政相關規(guī)定，從節(jié)余資金中給予代建單位 進行提成獎勵，從機制上鼓勵代建單位加強管理、降低成本。 　　2、能夠規(guī)范政府投資項目建設實施管理行為，增強了項目使用單位的責任意識。在 “代建制”項目中，項目使用單位主要職責是負責提出項目功能需求和實行工程質(zhì)量、工 期、資金合理使用的監(jiān)督。（1）由項目使用單位提出功能需求、建設標準，使得建設項 目能夠滿足使用單位要求。（2）項目使用單位從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務中超脫出來 ，有助于減少建設實施過程中對建設規(guī)模、建設標準變動的隨意性。（3）能夠使項目使 用單位集中力量加強對建設工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督，把項目使用單位從決策 角色轉變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色，有利于規(guī)范政府投資項目管理行為。 　　3、有助于加快實現(xiàn)政府職能轉變。對“代建制”項目，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀 決策，項目具體執(zhí)行實施依靠市場機制管理，有助于規(guī)范政府投資項目管理行為，減少 “三超”現(xiàn)象。 　　目前，北京市實施“代建制”管理的條件已經(jīng)成熟。 　　首先，政府投資項目“三超” 問題已經(jīng)引起了市委、市政府、市人大、市政協(xié)和廣大 人民群眾的極大關注。當前政府投資建設項目“三超”現(xiàn)象的面之廣、規(guī)模之大，已經(jīng)到 了改革開放以來最嚴重的時候，每年都有大量的人大代表建議、政協(xié)委員提案和專家來 信，提出改進政府投資項目管理的要求，市委、市政府領導對此也多次批示，要求盡快 找到解決問題的辦法。盡快實施“代建制”管理，從機制上徹底解決這一問題，已成為刻 不容緩的選擇。 　　第二，實施“代建制”管理符合國家投資體制改革方向。由國家發(fā)改委起草、經(jīng)國務 院原則通過的《投資體制改革方案》明確指出：“對非經(jīng)營性政府投資項目加快實行‘代建 制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資 、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位?！蔽沂性囆小按ㄖ啤钡乃悸放c國家投資體制改革 的方向是一致的。 　　第三，試點效果非常明顯。 　　第四，已經(jīng)進行了大量的前期準備工作。北京市發(fā)改委已向社會公開政府實施代建 制的信息，并正在籌建代建單位庫。 　　記：北京市從2002年就開始進行代建制試點，效果如何？ 　　李：從2002年起，市發(fā)改委已經(jīng)在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓和體育訓練中心 、北京市疾病預防控制中心等項目中實行了“代建制”試點，截止目前，回龍觀醫(yī)院已經(jīng) 竣工交付使用，北京市疾病預防控制中心已完成代建單位招標、簽訂《代建合同》，市殘 疾人職業(yè)培訓和體育訓練中心已經(jīng)完成征地和編制完可行性研究報告。從結果上看，效 果非常明顯：項目專業(yè)管理水平明顯提高，可行性研究報告等項目前期工作明顯深入， 初步設計方案按照可研報告要求反復修改，代建單位管理行為極為慎重，工程質(zhì)量、工 期和資金使用完全符合合同要求，建設實施中的臨時改動基本杜絕。 　　記：當前在國外或國內(nèi)其他地區(qū)（如香港、深圳）是由工務局實施政府投資項目， 這種做法與代建制相比利弊各是什么？ 　　李：與設立工務局進行政府投資項目專項管理的設想相比，“代建制”的優(yōu)勢非常突 出：（1）更符合國家投資體制改革方向。（2）體現(xiàn)了市場競爭意識，避免搞壟斷。（ 3）不需要增設新的機構，避免了機構、職能重疊。（4）能夠從機制上防止超概算行為 的發(fā)生。而工務局模式最大的弱點在于缺乏超概算行為的責任追究經(jīng)濟承擔能力。 　　記：請您介紹一下市政府在實施“代建制”管理上下一步的打算。 　　李：根據(jù)國家投資體制改革方案的部署，2004年，我們要重點推進政府投資管理改 革，打破傳統(tǒng)的政府投資直接撥款的模式，實現(xiàn)政府投資管理模式由被動的審批管理向 搞好項目儲備、前期研究和加強事中、事后監(jiān)管轉變，對新批準的政府投資項目要依法 實現(xiàn)百分之百招標，對公益性項目要試行 “代建制”，對政府投資的重點項目要上網(wǎng)公布 ，讓社會監(jiān)督。 　　為了使在公益性政府投資項目中推行代建制管理做到有據(jù)可依，有關工作做到規(guī)范 、有序、銜接，在深入研究并多次征求國家發(fā)改委以及市法制辦、市編辦、市財政局、 市國土資源房管局、市規(guī)劃委等市有關部門的意見的基礎上，市發(fā)改委已于2003年12月 向市政府上報了《北京市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》。
實施“代建制”管理，推進政府投資管理改革(李三忠)