依托“代建制”，落實(shí)政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制
依托“代建制”，落實(shí)政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制 甘文成（湛江市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責(zé)任公司） [摘要] 本文通過(guò)分析政府投資工程實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制存在的缺陷，提出了依托“代建 制”組建項(xiàng)目投資法人和項(xiàng)目建設(shè)法人來(lái)落實(shí)和完善政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制的有效 措施。 [關(guān)鍵詞] 政府投資工程；項(xiàng)目法人責(zé)任制；代建制； 隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各地政府都在不斷改善城市投資環(huán)境，提升城市品位，進(jìn)行大 規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得建設(shè)資金需求急速膨脹。如何利用有限的建設(shè)資金進(jìn)一步發(fā)展 城市經(jīng)濟(jì)，改善城市面貌，就成了政府一大難題。其實(shí)，政府除了要想方設(shè)法籌集建設(shè) 資金，還必須在政府投資工程上建立健全的項(xiàng)目管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，從而 有效控制投資、質(zhì)量和進(jìn)度，提高管理水平和投資效益，確保建設(shè)資金得到充分有效的 利用。 1、政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題凸現(xiàn) 政府投資工程作為政府實(shí)踐其職能的一種重要手段，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中起著非常重要 的作用。投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本推動(dòng)力，政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和 市政公用設(shè)施的投資力度是必要的，但必須按照投資效益最大化和建設(shè)成本最小化原則 ，實(shí)行城市建設(shè)職責(zé)分工，進(jìn)一步完善政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制和明晰建設(shè)參與各 方的權(quán)、責(zé)、利，形成既有利于提高投資效益，又能保障城市快速發(fā)展的工程項(xiàng)目建設(shè) 管理體制。 早在1996年，國(guó)家計(jì)委就制定頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，要 求經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人為依法設(shè)立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目 的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實(shí)行全過(guò)程 負(fù)責(zé)。然而，我國(guó)政府投資工程實(shí)施的項(xiàng)目法人責(zé)任制還存在相當(dāng)大的問(wèn)題：首先是落 實(shí)不到位，由于部門間利益關(guān)系，對(duì)于政府投資工程（尤其是非經(jīng)營(yíng)性的），各部門各 自為戰(zhàn)，仍然保持著通過(guò)一次性臨時(shí)機(jī)構(gòu)或常設(shè)基建處室進(jìn)行建設(shè)管理，管理水平低下 ，造成大量的物力、人力和財(cái)力的浪費(fèi)；其次是與公司法有沖突，多數(shù)項(xiàng)目法人是在項(xiàng) 目可行性研究報(bào)告經(jīng)批準(zhǔn)（有的甚至投資已下達(dá)到主管部門）后才正式組建，而且大多 數(shù)都不是公司，而是原有單位成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有資本金；第三是違背了項(xiàng)目法人責(zé) 任制的本質(zhì)，我國(guó)政府投資工程的項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)質(zhì)上是行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，資金的籌 措和使用具有極強(qiáng)的計(jì)劃性，各級(jí)政府在項(xiàng)目建設(shè)中起著決定性的作用，項(xiàng)目法人的領(lǐng) 導(dǎo)班子大多數(shù)由各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)和主管部門負(fù)責(zé)人組成，項(xiàng)目管理仍然是以行政手段為主 ，輔以經(jīng)濟(jì)手段；第四是項(xiàng)目法人難以履行應(yīng)有的職權(quán)，在政府行政干擾下，項(xiàng)目法人 沒(méi)有獨(dú)立的投資決策權(quán)，不具備資金的自我積累能力和向外部融資的能力，項(xiàng)目建成后 沒(méi)有收益權(quán)和所有權(quán)等。 目前，我國(guó)每年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資為3萬(wàn)億元，其中政府投資工程就大約占到10 %，達(dá)到3500億元左右，如此巨額的投資規(guī)模，都是納稅人的血汗錢。因此，政府投資工 程（包括非經(jīng)營(yíng)性的）必須全面落實(shí)和完善項(xiàng)目法人責(zé)任制，對(duì)項(xiàng)目管理者實(shí)行監(jiān)督、 考核機(jī)制，在一定程度上抑制投資沖動(dòng)，防止投資規(guī)模失控，有效控制工程的投資、質(zhì) 量和進(jìn)度，提高投資效益，充分利用有限的政府投資資金，逐步規(guī)范混亂的建設(shè)市場(chǎng)。 2、組建項(xiàng)目投資法人和項(xiàng)目建設(shè)法人 政府投資工程應(yīng)該是市場(chǎng)提供產(chǎn)品、政府提供服務(wù)，從而逐步走向符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大原 則的城市建設(shè)市場(chǎng)模式，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。然而，由于政府投資工程的業(yè)主、使用單位、 建設(shè)單位和投資者混淆不清，全面落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制十分困難。這就要求在推行政府 投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制的過(guò)程中，必須按照“投、建、管、用”相分離的指導(dǎo)思想，明 確業(yè)主、使用單位、建設(shè)單位和投資者的各自職責(zé)，組建政府投資工程的項(xiàng)目投資法人 和項(xiàng)目建設(shè)法人，這也是符合建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)基本程序和管理需要。 建設(shè)項(xiàng)目是指需要投入一定量的資本、實(shí)物資產(chǎn)，有預(yù)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)，在一定約 束條件下，經(jīng)過(guò)研究決策和實(shí)施（設(shè)計(jì)和施工建設(shè)等）等一系列程序，形成固定資產(chǎn)的 一次性事業(yè)，是投資行為與建設(shè)行為相結(jié)合的投資項(xiàng)目。而投資項(xiàng)目，廣義的泛指在一 定的約束下（如資金、技術(shù)、資源、時(shí)間、空間、政策等），投資主體為獲得未來(lái)預(yù)期 效益，將貨幣資本或?qū)嵨镔Y本投入盈利性或非盈利性事業(yè)，從事生產(chǎn)或服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng) ，具有明確目標(biāo)要求的一次性事業(yè)；狹義的是指既有投資行為，又有建設(shè)行為的工程建 設(shè)項(xiàng)目。顯然，投資是項(xiàng)目建設(shè)的起點(diǎn)，沒(méi)有投資就沒(méi)有建設(shè)；反過(guò)來(lái)，沒(méi)有建設(shè)行為 ，投資的目的就不可能實(shí)現(xiàn)。建設(shè)的過(guò)程就是投資的目的實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，是把投入的貨幣 轉(zhuǎn)換成實(shí)物資產(chǎn)的過(guò)程?？梢?jiàn)，項(xiàng)目建設(shè)管理是建設(shè)項(xiàng)目管理中的一部分，而項(xiàng)目投資 管理則是建設(shè)項(xiàng)目管理中的另一部分。 因此，建設(shè)項(xiàng)目可劃分為投資期、建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期三個(gè)時(shí)期。這樣可通過(guò)逐步組建項(xiàng) 目投資法人和項(xiàng)目建設(shè)法人來(lái)解決政府投資工程的政府、業(yè)主、使用單位、建設(shè)單位和 投資者等同位一體的矛盾，從而真正實(shí)現(xiàn)政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制。當(dāng)然，需要說(shuō) 明的是，建設(shè)項(xiàng)目法人與項(xiàng)目建設(shè)法人是完全兩個(gè)不同的概念，建設(shè)項(xiàng)目法人是從整個(gè) 建筑行業(yè)來(lái)講的，是為了區(qū)分其他行業(yè)的項(xiàng)目法人而提出的概念，在建筑行業(yè)里，建設(shè) 項(xiàng)目法人就可以簡(jiǎn)稱為項(xiàng)目法人；項(xiàng)目建設(shè)法人實(shí)質(zhì)上是建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)法人，是指工 程項(xiàng)目在建設(shè)施工過(guò)程中的組織法人，是建設(shè)項(xiàng)目法人的一個(gè)分支；而項(xiàng)目投資法人實(shí) 質(zhì)上是建設(shè)項(xiàng)目的投資法人，是指工程項(xiàng)目在投資管理過(guò)程中的組織法人。 3、“代建制”和政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制的關(guān)聯(lián) 2004年11月16日，建設(shè)部出臺(tái)的《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》就是為了加強(qiáng)政府投資 工程的項(xiàng)目管理，加快推行政府投資工程“代建制”的步伐。所謂“代建制”就是將項(xiàng)目建 設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離，由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)和勘 察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行組織管理，項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè) 管理行為。基本框架就是通過(guò)政府、業(yè)主、項(xiàng)目管理企業(yè)、承建商、使用單位（運(yùn)營(yíng)單 位）等五大主體進(jìn)行政府投資工程的建設(shè)管理，它們之間的主要關(guān)系是：政府成立城投 公司作為項(xiàng)目業(yè)主，政府主管部門負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目管理市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管；業(yè)主按招商 合同選擇項(xiàng)目管理企業(yè)，并負(fù)責(zé)投融資和建設(shè)資金管理，接受財(cái)政部門審核；項(xiàng)目管理 企業(yè)按合同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主的監(jiān)管；承建商按合同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的 設(shè)計(jì)施工和材料采購(gòu)等工作，并接受項(xiàng)目管理企業(yè)管理；使用單位（運(yùn)營(yíng)單位）最終使 用（運(yùn)營(yíng)）竣工后的項(xiàng)目，并在使用（運(yùn)用）過(guò)程中接受政府和業(yè)主監(jiān)管。 顯然，“代建制”能夠解決多年來(lái)政府部門在政府投資工程中的角色和責(zé)任不明確的難 題，是實(shí)現(xiàn)政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的關(guān)鍵，是政府投資工程（尤其是 非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目）實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的一種有力措施。長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門作為納稅人 的代表成為政府投資工程的業(yè)主，進(jìn)行項(xiàng)目的組織實(shí)施和建設(shè)管理，同時(shí)又行使建設(shè)市 場(chǎng)監(jiān)管等職能，這無(wú)異于運(yùn)動(dòng)員和裁判二任一身，無(wú)法按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則實(shí)現(xiàn)政府職能 的轉(zhuǎn)變，更無(wú)法替廣大人民群眾實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和收益。這使得政府投資工程的 建設(shè)管理缺乏約束力，造成監(jiān)管不力、缺乏規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性，還 使得項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度都難以得到控制，項(xiàng)目的成本和收益難以回收。 在改革的不斷深入和經(jīng)營(yíng)城市理念的不斷發(fā)展過(guò)程中，政府根據(jù)公司法組建城投公司 作為城建投資主體的項(xiàng)目業(yè)主和項(xiàng)目投資法人，既是政府投資工程推行“代建制”的需要 ，更是全面深化和完善項(xiàng)目法人責(zé)任制的基礎(chǔ)。因?yàn)檎仨殢恼顿Y工程的建設(shè)管 理中完全擺脫出來(lái)，那么，城投公司作為經(jīng)營(yíng)城市的主體，就必須代表納稅人的利益， 在政府和廣大人民群眾的監(jiān)督下對(duì)政府投資工程進(jìn)行投資管理，在管理上突出“代建”與 “集中的專業(yè)化項(xiàng)目管理”，充分借助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行政府投資工程項(xiàng)目的管理 和建設(shè)，從而推進(jìn)政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制和“代建制”的全面落實(shí)，實(shí)現(xiàn)政府投資 工程“投、建、管、用”相分離的項(xiàng)目管理模式的改革。 4、通過(guò)“代建制”促進(jìn)政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制的落實(shí) “代建制”是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)分工的擴(kuò)大以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高 ，技術(shù)含量日益增加和項(xiàng)目實(shí)施專業(yè)化的要求，而逐漸被世界發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用的一種 工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理方式。在深化政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制改革過(guò)程中，可以從 建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)三個(gè)主要方面進(jìn)行考慮，通過(guò)“代建制”的五大主 體組建項(xiàng)目投資法人和項(xiàng)目建設(shè)法人，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目投、建、管、用的分離和相對(duì) 集中的管理模式，即城投公司作為政府投資工程的項(xiàng)目業(yè)主和投融資主體，在投資上對(duì) 政府負(fù)責(zé)，在使用上對(duì)使用單位負(fù)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)自己的項(xiàng)目投資法人地位，執(zhí)行項(xiàng)目投 資法人職能；對(duì)于建設(shè)單位（可以由城投公司代替，也可以通過(guò)招投標(biāo)的方式選擇專業(yè) 性建設(shè)管理機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目管理企業(yè)）來(lái)說(shuō)，它作為項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程的實(shí)施管理者，對(duì)投資 者負(fù)責(zé)資金使用安全問(wèn)題，對(duì)使用者負(fù)責(zé)項(xiàng)目使用安全問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)自己的項(xiàng)目建設(shè) 法人地位，執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)法人職能。 “代建制”的應(yīng)用使項(xiàng)目管理技術(shù)、管理手段和管理思想更專業(yè)、更先進(jìn)，政府不用組 織相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，也不用介入具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是以專業(yè)的項(xiàng)目管理企業(yè)代替政府 龐大的臨時(shí)管理組織，能夠有效地防止公務(wù)員隊(duì)伍膨脹，通過(guò)市場(chǎng)的方式轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè) 費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)。這樣，政府就可以脫離出來(lái)執(zhí)行其監(jiān)督管理職能，完全充當(dāng)裁判角色 ，而不再是運(yùn)動(dòng)員和裁判二任一身的角色，既符合國(guó)際慣例，有利于維護(hù)正常的市場(chǎng)運(yùn) 行秩序，又可有效地杜絕公務(wù)人員產(chǎn)生腐敗，同時(shí)還能積極促進(jìn)政府投資工程項(xiàng)目法人 責(zé)任制的落實(shí)。 因此，可以依托“代建制”，通過(guò)業(yè)主/投資方（項(xiàng)目投資法人）、項(xiàng)目管理企業(yè)（項(xiàng) 目建設(shè)法人）、承建商和使用單位（或運(yùn)營(yíng)單位）之間的合同關(guān)系對(duì)政府投資工程項(xiàng)目 建設(shè)進(jìn)行全方位的建設(shè)和管理，承擔(dān)工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和質(zhì)量責(zé)任，全面深化落實(shí)政 府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制，從而提高政府投資工程的建設(shè)管理效率和投資效益，實(shí)現(xiàn) 投資、質(zhì)量和進(jìn)度的有效控制，保障有限的建設(shè)資金獲得最佳使用和最佳回報(bào)。
依托“代建制”，落實(shí)政府投資工程項(xiàng)目法人責(zé)任制