20世紀的最后25年，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經(jīng)濟時代的來臨，西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。無論是英美、歐洲大陸國家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮（在轉(zhuǎn)軌國家、新興工業(yè)國家和大部分發(fā)展中國家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢）。盡管西方各國政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個相同或相似的基本取向，這就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質(zhì)量為特征的“管理主義”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:New Public Management)綱領(lǐng)。走向一種“新公共管理”的實踐模式，成為當代西方政府改革的最基本趨勢。本文將考察當代西方政府改革運動及其“新公共管理”實踐模式的形成、內(nèi)容和特征，并對其成敗作出評價。


　　一


當代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場追求“三E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟、效率和效益）目標的管理改革運動。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界。有如著名公共管理學者胡德(C.Hood)所說，新公共管理并不是由英國單位發(fā)展起來的，而是70年代中期以后公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種顯著的國際性趨勢。[1](P3-19)可以說，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表這一股潮流、全面推進行政改革的既有君主立憲制國家，也有民主共和制國家；既有單一制國家，也有聯(lián)邦制國家；在政府制度上，既有內(nèi)閣制政府，也有總統(tǒng)制政府；在市場體制上，既有自由型市場經(jīng)濟，也有政府導向型經(jīng)濟；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨。”[2]（序　P4）


英國是“新公共管理”運動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的政府改革計劃，開始這種以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。商業(yè)管理技術(shù)在英國公共部門的引入始于1979年，并以雷納(Rayner)評審委員會的成立為標志。出身于私人部門的雷納在內(nèi)閣中主持一個項目小組，負責對公共部門的績效進行調(diào)查評估；1983年“財政管理創(chuàng)議”啟動，建立起一個自動化的信息系統(tǒng)來支持財政管理改革；1987年著名的《下一步》(Next Steps)報告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構(gòu)，提高公共服務的效率。該報告指出：長期以來，缺乏真正的壓力以迫使政府機構(gòu)改善績效，提高工作效率；以往所重視的是標準化的程序而忽視公共服務的提供；白廳注重的是高級文官的政策咨詢功能而非管理功能。為了解決這些問題，該報告建議把整體的部（委）分解成若干機構(gòu)，這些機構(gòu)在主管的部（委）的政策指導下，履行公共服務和有效管理的職責；以管理主義的技術(shù)和程序培訓職員，并且所有活動都是在一位高級主管的領(lǐng)導下進行。“下一步”機構(gòu)的創(chuàng)立一開始是零碎的，但發(fā)展迅速。到1995年，英國75%的文官都屬于這種“下一步”機構(gòu)。“新公共管理”的顧客導向和改善服務的特征，特別明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上；而引入市場競爭機制這一特征則明顯地體現(xiàn)在1979年以來英國公共公司以及公共機構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質(zhì)量而競爭”的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務的公共部門接受市場檢驗；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務的提供展開競爭，尤其是通過公開投標，贏得競爭并提供優(yōu)質(zhì)服務的單位才能生存與發(fā)展。


美國是現(xiàn)代管理科學的搖籃，“20世紀的美國文化是以信奉管理為特征的”（Bellah語）。美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早（可以從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實施算起），并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機構(gòu)和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯(Grace)委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會診斷出的美國公共部門的低效及失敗的主要原因是：(1)國會對聯(lián)邦政府機構(gòu)的日常管理的過多干預；(2)人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；(3)缺乏追求高效和經(jīng)濟的誘因；(4)會計和管理信息系統(tǒng)不完善；(5)缺乏強有力的中央財政和會計管理。布什政府則全面推行質(zhì)量管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”(Reinventing Government Movement)，其目標是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻是戈爾所領(lǐng)導的國家績效評價委員會(NPR:National Performace Review)的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈爾報告”）；其先導則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書。




“戈爾報告”指出：從本世紀30年代到60年代，美國建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式——它將任務加以分解，落實到不同層次的雇員，而這些雇員及機構(gòu)則由嚴格的規(guī)章制度所約束。由于對標準化程序的先入之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構(gòu)是穩(wěn)定的，但是也造成機構(gòu)臃腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無論是私人的，還是公共的）已經(jīng)失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：(1)消除繁文縟節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；(2)把顧客放在首位；(3)授權(quán)雇員以取得成果；(4)一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的政府。“戈爾報告”還引用了英國、新西蘭和澳大利亞的改革經(jīng)驗，指出美國在發(fā)展新公共管理方面已經(jīng)落后了。


新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時間和成效而被許多西方國家奉為典范。在新西蘭和澳大利亞，舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟和由政府部門提供一切公共服務（即福利國家）為特征。70年代末80年代初，兩國面臨相同的問題與壓力。80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革（澳大利亞從1983年開始，新西蘭從1984年開始）。盡管兩國改革的總體框架、制度設計、改革進程和管理實踐等方面存在著差別（尤其是新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進程中逐步形成總體框架），但是，這兩個國家與其他經(jīng)合組織成員國相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉(zhuǎn)變著的新西蘭公共服務》一文中的說法，新西蘭的公共部門管理改革有三個基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；二是只要可能就將商業(yè)活動與非商業(yè)活動分開，并將交易活動轉(zhuǎn)移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化（尤其是引入合同制、績效工資制和新的責任機制）。


歐洲大陸各國（德國、法國、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進的特點。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進主義模式，即改革具有非連續(xù)性、漸進性和零碎性特點，但其改革的基本內(nèi)容——調(diào)整公共事業(yè)、“給國家減肥”（或“苗條國家”）、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等——在某種程度上是以管理主義取向的。特別是90年代開始的地方政府改革推行從荷蘭借鑒而來的“地方治理模式”(NSM:Neus Steueruage Modell)，它與英美等國的“新公共管理”模式十分相似，特征是：產(chǎn)出與結(jié)果控制、項目預算和績效指標、服務和顧客導向，康采恩式的權(quán)責劃分，責任委托給商業(yè)單位等。又如，在荷蘭，盡管改革沒有更新政治—行政體制，改革具有漸進和零碎的特點，但改革是以管理主義取向的，即改革的目標是改善政府組織的運作，提高行政效率與效能，方法是放松管制、分權(quán)、私有化和引入商業(yè)管理模式及市場機制等。1982年發(fā)起的“大手術(shù)”改革（以分權(quán)、放松管制、私有化、裁員和文官制度改革為主要內(nèi)容）、1989-1994年推行的“社會更新活動”（核心是提倡和鼓勵公民及社區(qū)積極參加公共事務管理活動）、1990年開始的“大效率運作”改革（目的是提高文官系統(tǒng)的效率和削減預算），都具有明顯的新公共管理特征。




當代西方公共部門管理改革尤其是行政改革具有普遍性、廣泛性和持久性的特點。這場改革涉及幾乎所有的西方國家，改革的內(nèi)容涉及公共管理尤其是行政管理的體制、過程、程序及技術(shù)等各個方面?？梢詮牟煌慕嵌然騻?cè)面來概括，也可以分成若干不同的類型。美國學者英格拉姆(P.Ingraham)把當代西方政府改革的內(nèi)容概括為四個方面或四類：“(1)預算和財政改革；(2)結(jié)構(gòu)改革；(3)程序或技術(shù)層面的改革；(4)相互關(guān)系方面的改革。每一類改革都涉及到公共組織的內(nèi)部運轉(zhuǎn)及其與外界的關(guān)系；每一類改革都試圖從略為不同的角度解決公共管理和公務員中的問題。”[2](P48)另一位美國學者彼得斯(G.Peters)則從組織結(jié)構(gòu)、人事管理、政策制定和公共利益四個方面來討論當代西方行政改革的走向及內(nèi)容。[2](P2)我國學者周志忍把當代國外（西方）的行政改革的基本內(nèi)容歸納為三方面：第一，社會、市場管理與政府職能的優(yōu)化（包括非國有化、自由化、壓縮式管理等）；第二，社會力量的利用和公共服務社會化（包括政府業(yè)務合同出租，以私補公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系，公共服務社會化）；第三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革（包括建立與完善信息系統(tǒng)，分權(quán)與權(quán)力下放，部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革，公共人事制度改革，提高服務質(zhì)量以及改善公共機構(gòu)形象，公共行政傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合等內(nèi)容）。[3](P30-37)方克定則根據(jù)西方學者的論述，將當代西方政府改革實踐分為三種類型：“一是地處北大西洋和南太平洋的英國、美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英國、澳大利亞和新西蘭堪稱系統(tǒng)化的改革，美國屬于漸進主義的改革，加拿大居于兩者之間）；二是歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典等實行連續(xù)或不連續(xù)性的漸進主義改革，它們都受到新公共管理的影響（其中，有合作主義傳統(tǒng)的瑞典有時被列入第一類，而德國則具有最明顯的漸進主義特征）；三是南歐半島國家意大利、希臘的為爭取行政合法性或強制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三類改革的特點。”[2]（序　P3-4）而“無論哪一種改革類型，都無例外地貫穿著韋伯式的傳統(tǒng)的公共行政與標志行政現(xiàn)代化的‘新公共管理’兩種基本取向的爭論。”[2](P8)


　　二


上面我們簡要地描述了當代西方行政改革的基本趨勢，即“新公共管理”或“管理主義”改革取向及實踐模式的出現(xiàn)。歐洲經(jīng)合組織(OECD)1995年度的公共管理發(fā)展報告《轉(zhuǎn)變中的治理：OECD國家的公共管理改革》聲稱：經(jīng)合組織國家的公共管理改革具有一個已經(jīng)發(fā)展起來的共同的議事日程，這就是“新公共管理”或“管理主義”模式。彼得斯在《歐洲的行政現(xiàn)代化》一文中也指出：北美各國目前繼續(xù)沿著“管理主義”（而不是嚴格的公共行政）的思路去考慮公共組織的管理；而歐洲各國或多或少地介入了不同維度的管理主義改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主義’模式？它包括哪些基本內(nèi)容呢？


作為一種正在成長并且日益取代舊的公共行政模式的公共部門管理的新模式，“新公共管理”有不同的名稱，如“公共管理主義”（或“管理主義”）、“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場導向的公共行政”等。“管理主義（或‘新公共管理’）是一個多維度的非常寬泛的概念”（彼得斯語）。對于它的內(nèi)涵，人們作出了各種不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主義和公共服務：盎格魯和美國的經(jīng)驗》一書中認為，“新公共管理主義”主要由本世紀初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即它強調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共部門管理中的應用；瓦爾特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中將“新公共管理”界定為一種強調(diào)商業(yè)管理風格，顧客至上和市場競爭的改革取向；胡德(C.Hood)將“新公共管理”看作是一種以強調(diào)明確的責任制、產(chǎn)出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。[1](P3-19)




“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《重塑政府》）一書提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內(nèi)容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；(2)社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務；(3)競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；(4)有使命的政府：改變照章辦事的組織；(5)講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；(6)受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費；(8)有預見的政府：預防而不是治療；(9)分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；(10)以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。這十大原則構(gòu)成《改革政府》前十章的標題。奧斯本和蓋布勒在書中對這十個原則進行了詳細的論證，并在最后一章（第十一章）中加以匯總組合。該書成了1993年開始的美國“重塑政府”改革的理論基礎。克林頓總統(tǒng)給予該書很高的評價：“美國每一位當選官員應該閱讀本書，我們要使政府在90年代充滿新的活力，就必須對政府進行改革。該書給我們提供了改革的藍圖。”[4]


　　哈伯德(M.Hubbard)將“管理主義”模式的內(nèi)容歸納為如下十大趨勢：(1)主管的戰(zhàn)略角色和戰(zhàn)略管理實踐的強化；(2)從行政到管理的重點轉(zhuǎn)移，即從執(zhí)行規(guī)則到實現(xiàn)既定目標的轉(zhuǎn)移；(3)人事權(quán)由中央人事部門向部門主管的轉(zhuǎn)移，限制工會的權(quán)力，打破統(tǒng)一的工資結(jié)構(gòu)；(4)政策制定和執(zhí)行的分離，即核心部門集中于戰(zhàn)略管理和計劃，設立獨立執(zhí)行機構(gòu)來執(zhí)行政策；(5)績效工資制；(6)改善財務管理，強化財務控制；(7)以組織規(guī)劃和評估的形式，把執(zhí)行機構(gòu)的運作與其目標更密切地聯(lián)系起來；(8)加強對運作狀況的評估；(9)追求高質(zhì)量和高標準的顧客服務；(10)改變傳統(tǒng)的組織文化，建立新的“心理契約”。[3](P28-29)


《布萊克維爾政治學百科全書》則將“新公共管理”模式概括為如下傾向：“寧要勞務承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動的傾向；寧要提供公共服務的多元結(jié)構(gòu)（寧可出現(xiàn)多種提供者的競爭，并存在使用者對供給者運用控制手段，如美國選舉產(chǎn)生的校董會制度），而不要單一的無所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向；寧可向使用者收費（或至少是指定了用途的稅收），而不是把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎的傾向。”[5](P613)


另一些學者則認為并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，只有各種不同類型的“新公共管理”模式。英國學者E.費利耶(Ewan Felie)等人在《行動中的新公共管理》一書中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。依費利耶的論述，這四種模式及其特征分別是：[6](P10-15)


1.效率驅(qū)動模式(NPM Modle 1:The Efficiency Drive)。這是當代西方政府改革運動中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟學。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理（工商管理）的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅(qū)動模式的基本內(nèi)容及特征有：強烈關(guān)注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；建立更強有力的一般管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標定向和績效管理，權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移；發(fā)展正式的績效評估方法；強調(diào)對顧客負責，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場為基礎和顧客導向，以及在邊際上進行類似于市場的實驗（準市場）；解除勞動力市場的規(guī)制，加快工作步伐，采用績效工作制以及短期聘用合同；雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強調(diào)責任制；采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。




2.小型化與分權(quán)模式(NPM Modle 2:Downsizing and Decentralization)。這種模式在80年代雖然沒有像模式1那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強，地位日益重要。它與20世紀組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)。它派生于這樣一個論證，即20世紀前3/4世紀（1900-1975年）組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級（科層制）的歷史轉(zhuǎn)變已走向它的反面，本世紀最后的25年出現(xiàn)了組織發(fā)展的新趨勢，包括組織的分散化和分權(quán)，對組織靈活性的追求，脫離高度標準化的組織體制，日益加強的戰(zhàn)略和預算責任的非中心化，日益增加的合同承包，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現(xiàn)在私人部門，同樣也出現(xiàn)在公共部門。從歷史上看，公共機構(gòu)提供大眾服務和大規(guī)模提供標準化產(chǎn)品以及控制市場都可看作是一種“福特主義”(Fordist)的生產(chǎn)方式——它在二戰(zhàn)后達到了它的頂峰。用組織理論的術(shù)語來說，福特主義的企業(yè)也可以看作高度官僚化、有著辦公室的層級、規(guī)章制度和非人的、正式的關(guān)系氣候，它與公共部門具有同樣多的官僚主義的癥狀。從70年代末期以來，無論是在私人部門還是在公共部門，都出現(xiàn)了向“后福特主義”組織結(jié)構(gòu)模式迅速轉(zhuǎn)變的趨勢。這種新的組織形式以垂直整合組織形式的解體和組織靈活性的日益加強作為特征，大型的組織縮小規(guī)模，合同承包越來越多被采用，并分散為更具自主性的商業(yè)單位。


作為當代公共部門組織結(jié)構(gòu)變遷趨勢反映的小型化和分權(quán)模式的要點是：從早期強調(diào)以市場為中心向更精致和更成熟的準市場的擴展，從計劃到準市場的轉(zhuǎn)變成為公共部門配置資源的機制；從層級管理向合同管理的轉(zhuǎn)變；較松散的合同管理形式的出現(xiàn)；小戰(zhàn)略核心與大操作邊緣的分離，市場檢驗和非戰(zhàn)略職能的合同承包；分權(quán)和小型化——公共部門領(lǐng)取薪金者的大量減少，向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，組織高層領(lǐng)導與低層職員的減少；公共資助與獨立部門供應相對分離，購買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購買型組織的出現(xiàn)；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)絡形式相互作用一類的新風格的轉(zhuǎn)變，對組織間的戰(zhàn)略的日益重視；從標準化的服務向靈活多樣的服務系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變等。


3.追求卓越模式(NPM Model 3: In Search of Excellence)。這種模式顯然與80年代興起的企業(yè)文化（公司文化）的管理新潮相關(guān)——特別是受《公司文化》（Deal and Kennedy著）和《追求卓越》（Petters and Watterman著）兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學派對公共部門管理的影響。該模式拒絕了理性化的NPM模式2，強調(diào)價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。這種模式可以分為從下而上(bottom-up)和從上而下(top-down)兩種途徑。前者強調(diào)組織發(fā)展和組織學習（80年代末的“學習型組織”運動是其新近的表現(xiàn)）；后者強調(diào)將已經(jīng)出現(xiàn)的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導一種公司文化的發(fā)展，強調(diào)魅力的影響或示范作用。


追求卓越模式的要點是：在由下而上的形式中，強調(diào)組織發(fā)展和組織學習，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑；強調(diào)由結(jié)果判斷績效，主張分權(quán)和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進組織文化的變遷，管理組織變遷項目；重視領(lǐng)導魅力的影響和示范作用（并在新型的公共部門中，應用魅力型的私人部門角色模式，要求更強有力的公司培訓項目）；公司口號、使命、聲明和團結(jié)的加強，一種明確的交往戰(zhàn)略，一種更具戰(zhàn)略性的人力資源管理職能等。


4.公共服務取向模式(NPM Model 4:Public Service Orientation)。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調(diào)公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認同感和目標使命——以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是：主要關(guān)心提高服務質(zhì)量（如應用質(zhì)量誘因，采用全面質(zhì)量管理方法），強調(diào)產(chǎn)出價值，但必須以實現(xiàn)公共服務使命為基礎；在管理過程中反映使用者（而不是一般的顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強調(diào)公民權(quán)理念；懷疑市場機制在公共服務中的作用，主張將權(quán)力由指派者轉(zhuǎn)移到民選的地方委員會；強調(diào)對日常服務提供的全社會學習過程（如鼓勵社區(qū)發(fā)展、進行社會需要評估）；要求一系列連續(xù)不斷的公共服務的使命與價值，強調(diào)公民參與和公共責任制等。




美國著名公共管理學者彼德斯在《治理的未來》中也提出了當代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。他從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定和公共利益四個方面來刻畫和比較這四種模式的特征，如表1所示：[7](P19)


　　表1　四種治理模式的主要特征


　　　　　　市場化政府　　　　參與型政府　　靈活性政府　　　解除規(guī)制政府


主要的診斷　　　壟斷　　　　　　 等級制　　　 永久性　　　　　外部規(guī)制


結(jié)構(gòu)　　　　　　分權(quán)　　　　　扁平型組織　　　虛組織　　　（沒有特別建議）


管理　　　績效工資制及其他　　 全面質(zhì)量　　 管理臨時人事　 更大的管理自由


　　　　　私人部門管理技術(shù)　　管理，團隊


政策制定　　　內(nèi)部市場　　　　咨詢，談判　　　　實驗　　　　 企業(yè)化政府


公共利益　　　低成本　　　　　參與，咨詢　　　低成本；協(xié)調(diào)　　行動主義





顯然，在不同學者眼里，“新公共管理”模式有著不同的內(nèi)涵及特征。作者在一篇論文中曾將“新公共管理”的內(nèi)容歸納為如下八個方面：(1)“讓管理者進行管理”（強調(diào)職業(yè)化管理）；(2)衡量業(yè)績（明確的績效標準與績效評估）；(3)產(chǎn)出控制（項目預算與戰(zhàn)略管理）；(4)顧客至上（提供回應性服務）；(5)分散化（公共服務機構(gòu)的分散化和小型化）；(6)引入競爭機制；(7)采用私人部門的管理方式；(8)改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。


　　三


西方政府改革運動以及“新公共管理”實踐模式的興起有其深刻的背景和原因。首先，經(jīng)濟和政治因素在將改革提上議事日程中起決定的作用。70年代石油危機之后的經(jīng)濟衰退，導致西方各國高額的財政赤字，福利國家不堪重負，并面臨一系列新的社會與政治問題，這是引發(fā)政府改革的直接原因。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的說法，解決財政赤字問題從原則上說有三種辦法：一是限制開支和公共任務的終結(jié)；二是增加收入尤其是稅收；三是用較少的開支來實現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。只有第三條途徑才是現(xiàn)實的可供選擇的出路，“新公共管理”改革所選擇的正是這條道路。其次，經(jīng)濟全球化的出現(xiàn)是當代西方政府改革的一個推動力。全球化趨勢加強了各個西方國家對本國經(jīng)濟競爭力的高度重視；政府能力是一國綜合國力和競爭力的一種主導性因素，政府如何引導和調(diào)控國民經(jīng)濟運作，參與國際經(jīng)濟競爭，促進經(jīng)濟發(fā)展，自然成為人們關(guān)注的焦點。經(jīng)濟全球化對政府的公共管理提出了更高的要求。經(jīng)合組織把政府改革當作其成員國在國際市場上進行有效競爭的一個重要途徑，認為順應經(jīng)濟的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力；處理國際問題不再是傳統(tǒng)的涉外部門的專門職責，所有政府部門以及地方政府都必須具有跟蹤、理解和處理國際問題的能力；經(jīng)濟資源的稀缺和為避免不穩(wěn)定而保持經(jīng)濟競爭力，是推動現(xiàn)有公共部門改革的重要因素。再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當代西方政府改革的一種催化劑。信息技術(shù)的快速發(fā)展為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。信息時代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對迅速變化著的經(jīng)濟作出反應；它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷；新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調(diào)整。最后，傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當代西方“新公共管理”運動興起的另一個動因。


當代西方以“新公共管理”取向的政府改革運動已走過了20年的歷程。盡管目前要對這一運動及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的評價為期尚早，而且人們的評價也褒貶不一。但是，它對當代西方政府管理實踐及模式所產(chǎn)生的深刻影響卻是不爭的事實。例如，在英國，根據(jù)費利耶等人在《行動中的新公共管理》一書中的說法，70年代末80年代初開始的“新公共管理”改革給英國的公共部門管理以及公共服務帶來了如下四個方面的重大變化：第一，隨著許多國有企業(yè)賣給工人和股東以及在經(jīng)濟活動中實行大規(guī)模的私有化，公共部門已從直接的經(jīng)濟活動中撤離；第二，在公共部門中保留的社會政策職能已服從于管理化和市場化的過程，在以前屬于在線管理組織的公共部門出現(xiàn)了創(chuàng)造“準市場”(quasi-markets)的種種嘗試（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”機構(gòu)），這些準市場的財政仍然是公共的，但引入競爭機制，如招標和合同承包；第三，在公共部門及公共服務領(lǐng)域出現(xiàn)了注重“少花錢多辦事”、讓錢更有所值、競爭績效和成本指標的使用、加強成本核算和強化審計系統(tǒng)的趨勢，相對績效的評估更加公開化，并受中央指導系統(tǒng)的嚴密控制；第四，出現(xiàn)了一種由“維持現(xiàn)狀的管理”向“變遷的管理”的轉(zhuǎn)變。人們更強烈地要求透明的、積極的和個性化的領(lǐng)導方式，人力資源管理開始使用戰(zhàn)略性的管理方式，組織發(fā)展不斷地提出各種替代方案和更人性化的管理方式，學習型的組織也開始出現(xiàn)。[8](P3-6)




又如，在美國，依據(jù)經(jīng)合組織1997年度公共管理發(fā)展報告《公共管理的問題和發(fā)展：1996-1997美國概況》的評估，“重塑政府”運動的成效主要表現(xiàn)在政府的精簡，機構(gòu)的重建，顧客至上原則的確立，市場機制的引入，以績效為基礎的組織的出現(xiàn)和“重塑政府”實驗室的建立等方面。與此同時，“新公共管理”運動改變了西方政府管理的實踐模式，而在理論上，這一運動實現(xiàn)了政府管理研究領(lǐng)域由傳統(tǒng)的公共行政學向新公共管理學的范式轉(zhuǎn)變。


作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，“新公共管理”實踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學者約翰·哈里森的話來說，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。傳統(tǒng)的公共行政模式被人們看作是一種與西方工業(yè)社會的政府管理相適應的實踐模式，加拿大學者納德·薩維稱之為“工業(yè)社會的政府組織模式”、“19世紀的行政技術(shù)”。這種傳統(tǒng)的公共行政實踐模式有如下四個基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運作的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構(gòu)（官僚機構(gòu)）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有助于責任制的落實；四是行政被當作一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來擔任。[9](P1)


盡管這種模式曾在公共管理中發(fā)揮過重要的、積極的作用，但是，隨著西方世界由工業(yè)化社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的公共行政管理模式越來越不適應，它的基本原則受到了嚴峻的挑戰(zhàn)，并在實踐中逐漸失效或過時。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，有如奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中所說：工業(yè)時代發(fā)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn)；它變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉(zhuǎn)了。[4](P12-13)


其次，政府機構(gòu)作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動搖，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與公共物品及服務的提供，不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。再次，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現(xiàn)實的。在當代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事務）之中，文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命打破了文官政治上中立的信條。最后，傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生重大變化，公務員（文官）的永業(yè)（終身受雇）觀念已被打破，合同雇傭、臨時雇傭成為重要的用人方式。“新公共管理”實踐模式在某種意義上正是為了克服傳統(tǒng)的公共行政模式的弊端而出現(xiàn)的，它是當代人類社會發(fā)展尤其是公共管理實踐變化的必然產(chǎn)物，與舊模式相比，“新公共管理”模式更具現(xiàn)實性和生命力。


然而，當代西方政府改革的“新公共管理”取向及實踐模式遠非是完善的，它有其內(nèi)在的缺陷或局限性。對于這種改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人們的評價不同（甚至提出懷疑與否定）；對于新模式的有效性，人們也提出了種種批評，這些批評涉及“新公共管理”改革取向及模式的理論基礎、意識形態(tài)傾向、改革的總方向以及各種具體的改革措施等方面。


首先，人們批評“新公共管理”的理論基礎和意識形態(tài)傾向。C.波利特等人認為：“新公共管理”是一種意識形態(tài)的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學（甚至有人稱之為右派政府的公共管理綱領(lǐng)）；說這種公共管理新模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學為其理論基礎，濫用經(jīng)濟學的假設、理論和方法，是經(jīng)濟學帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴張。[10](P126,121)




其次，人們批評“新公共管理”改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對“市場價值”和市場機制的崇拜，是一種新的“市場神話”；而“管理主義”的改革取向則忽視了公共部門與私人部門的本質(zhì)差別，照搬私人部門管理模式，實質(zhì)上是一種“新泰勒主義”。美國學者漢森(S.Hansen)認為，推崇和效仿私人部門管理方式，是把教科書中對私營企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實混為一談；英國學者格林沃德(J.Greenwood)等人從公共責任、公平、合法性和多樣性四個方面論證公共部門與私人部門之間的差別，指出不能照搬私人部門管理方式。[11](P7-10)英格拉姆在《公共管理體制改革的模式》一文中則批評“管理主義”片面追求效率，說“最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是追求的唯一目的，還存在其他目標”。[2](P62)


再次，人們還對“新公共管理”改革的各種具體措施（包括市場導向、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效評估、顧客至上等）提出批評。例如，合同出租是市場導向的主要原則，它有利于提高效率與效益，但卻縮小了公共責任范圍，也妨礙公共官員與民眾的聯(lián)系與溝通；分權(quán)有利于增強自主性和靈活性，但也帶來了分散主義、本位主義、保護主義，并增加公共開支；私有化有助于精簡政府機構(gòu)，增強公共部門的活力，但也損害了公民參與，妨礙政治導向，并產(chǎn)生公共責任方面的問題；放松管制為各部門機構(gòu)松綁，增加靈活性，但也帶來新的控制問題；結(jié)果導向等企業(yè)化管理方式提高了效率，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機結(jié)合的問題；顧客至上提供了回應性、多樣性的服務，但卻把公民降低為一般的消費者。


對于“新公共管理”的具體模式特別是奧斯本和蓋布勒的“企業(yè)化政府”模式，人們也提出了十分尖銳的批評。例如美國學者格林(R.T.Green)和哈伯爾(L.Hublel)在《論治理和重塑政府》一文中對“企業(yè)化政府”模式提出了五點批評：(1)該模式忽視了政府治理模式中制度與分權(quán)對政府的約束作用；(2)它打破或侵蝕了立法、行政和司法三個部門的權(quán)力平衡；(3)注重結(jié)果（產(chǎn)出）和目標而非投入和過程的原則是片面化的；(4)市場導向原則將損害美國制度的穩(wěn)定性；(5)“顧客至上”原則將產(chǎn)生分配上的重大難題。另一個美國學者查爾斯·古德塞爾則提出與“企業(yè)化政府”模式十條原則針鋒相對的十條原則：(1)政府應是由人民通過選出的代表來控制，而不應由企業(yè)家控制；(2)政府應為公共利益服務，而不是滿足企業(yè)家的自我；(3)政府必須依照憲法和法律活動，而非依據(jù)目標或任務而活動；(4)政府應該與私營企業(yè)的主要股東合作而非任何一種合伙人合作；(5)政府既應具有靈活性和創(chuàng)造性，又應具有公共責任心；(6)政府活動的社會效果固然重要，但必須尊重政府雇員；(7)政府采用私人企業(yè)的管理模式必須以不違反機會平等和公眾監(jiān)督原則為前提；(8)簡化繁文縟節(jié)是對的，但不能破壞基本規(guī)范和法定程序；(9)減輕財政負擔的設想是可行的，但不能無視必要的行政開支；(10)處理公共問題應具有創(chuàng)造性，但不能讓少數(shù)人中飽私囊。[12](P47-48)


“新公共管理”模式在理論上包含著內(nèi)在的矛盾，在實踐中也遇到了大量難題。C.貝倫(C.Bellon)等人揭示了“企業(yè)化政府”模式內(nèi)包含四大價值沖突和價值矛盾：(1)企業(yè)自主與民主負責之間的價值沖突；(2)公共企業(yè)圖景與公民參與價值之間的沖突；(3)企業(yè)運轉(zhuǎn)的隱蔽性與民主所要求的開放性之間的沖突；(4)企業(yè)管理要求敢于承擔風險與公共財政處置責任之間的矛盾。[3](P586-587)它在實踐中所遇到的難題有：人員精簡問題，規(guī)章制度刪除問題，權(quán)力下放問題，等級問題，政治與行政分離問題，是公民還是顧客問題，誰來負責問題，價值取向問題，改革的力度與持久性問題等。[13](P43-45)


我國目前正處于由計劃向市場的轉(zhuǎn)軌時期，市場經(jīng)濟的發(fā)展要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。現(xiàn)階段正在進行的行政體制以及新一輪的機構(gòu)改革的目標也正在于此。當代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式對于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和行政改革的深化，對于在市場經(jīng)濟條件下處理好政府與市場、企業(yè)和社會的關(guān)系，完善宏觀調(diào)控機制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的參考價值，必須加以認真的跟蹤研究。




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