內(nèi)容提要：社會(huì)信息化是當(dāng)代社會(huì)的一種大趨勢，它正推動(dòng)著公共行政現(xiàn)代化的進(jìn)程。信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。

關(guān)鍵詞：信息技術(shù) 公共行政


在信息時(shí)代，信息技術(shù)是最基本和最為普遍的技術(shù)手段，在人類社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)方面都必然會(huì)普遍應(yīng)用著信息技術(shù)，公共行政的領(lǐng)域也不例外。當(dāng)前，我們正處在公共行政信息技術(shù)化的起點(diǎn)，預(yù)測信息技術(shù)在公共行政中帶來變革的合理形態(tài)，對(duì)于我們?cè)诠残姓I(lǐng)域中自覺接納和應(yīng)用信息技術(shù)是非常有意義的。 一、信息技術(shù)對(duì)行政人員的影響
行政人員由于身處現(xiàn)代信息社會(huì)，不可避免地要受到信息技術(shù)發(fā)展的影響。具體表現(xiàn)為：

·體能的延伸與增強(qiáng)。借助于信息技術(shù)，如電信、機(jī)器辦文辦事、遠(yuǎn)程會(huì)議，打破了時(shí)空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。

·開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術(shù)的開發(fā)可使行政人員及時(shí)獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統(tǒng)地思考問題?；ヂ?lián)網(wǎng)提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運(yùn)籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能。 ·時(shí)間和精力的節(jié)約。信息技術(shù)節(jié)約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時(shí)間和精力?？缭綍r(shí)空，降低了信息傳輸?shù)臅r(shí)間成本、人力成本。

·觀念的更新。行政人員要適應(yīng)信息時(shí)代的要求，就必須更新傳統(tǒng)觀念，樹立效率觀念、創(chuàng)新觀念、服務(wù)觀念、競爭觀念、民主觀念、法治觀念等現(xiàn)代化觀念。

·激勵(lì)行政人員的全面發(fā)展。信息技術(shù)的應(yīng)用既對(duì)行政人員的知識(shí)和技能提出了更高的要求，又節(jié)約了行政人員的精力與時(shí)間。前者成為行政人員不斷學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的直接動(dòng)力，后者則提供了可能與機(jī)會(huì)。信息技術(shù)帶來的教育方式的更新（如網(wǎng)絡(luò)學(xué)校）更為行政人員學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的管理知識(shí)，掌握與運(yùn)用現(xiàn)代化的行政管理技術(shù)和工具提供了極大的便利。 二、信息技術(shù)對(duì)行政決策的影響
行政決策是行政決策者為達(dá)到某一特定目標(biāo)，對(duì)若干備選方案進(jìn)行選擇，以確定行動(dòng)方案的過程。信息技術(shù)發(fā)展對(duì)行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。

·對(duì)行政決策目標(biāo)的影響。信息技術(shù)發(fā)展改變了人類生活的環(huán)境，為此對(duì)公共行政提出了新的要求。對(duì)于公共產(chǎn)品的提供者－－政府而言，一切應(yīng)以公共產(chǎn)品的消費(fèi)者的滿意為決策的根本目標(biāo)，決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務(wù)公開活動(dòng)的開展，群眾對(duì)政府的滿意度也相應(yīng)提高。 ·削弱以至取消決策者與執(zhí)行者之間的嚴(yán)格分界。在馬克斯·韋伯所設(shè)計(jì)的科層制中，組織內(nèi)部層層授權(quán)，下級(jí)對(duì)上級(jí)嚴(yán)格負(fù)責(zé)，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定。”[i]而信息技術(shù)的發(fā)展使每個(gè)人都能及時(shí)獲得所需要的信息，在工作現(xiàn)場就可以作出必要的決策，無須事事先向上司匯報(bào)，再執(zhí)行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。正如約翰·奈斯比特在其《大趨勢》一書中所描述的：“由于新科技發(fā)展給社會(huì)生活帶來的多樣性和時(shí)效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統(tǒng)再也無關(guān)緊要，因?yàn)閷?shí)際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國會(huì)和總統(tǒng)的手中轉(zhuǎn)移到州、市、鎮(zhèn)和鄰里手里。”[ii]

·改善行政決策者的有限理性。管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學(xué)說，而信息的不完備是影響人們進(jìn)行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術(shù)的發(fā)展可逐步實(shí)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候、把適當(dāng)?shù)男畔⑻峁┙o適當(dāng)?shù)墓芾碚?，這樣就改善了決策者的有限理性。網(wǎng)絡(luò)化電子政府的實(shí)現(xiàn)，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進(jìn)行決策，避免了靠經(jīng)驗(yàn)決策和決策信息不完備導(dǎo)致的決策的盲目性現(xiàn)象，從而提高了行政決策的科學(xué)性和合理性。

·支持與強(qiáng)化行政決策過程。行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計(jì)算機(jī)尚處于實(shí)驗(yàn)室階段時(shí)，美國10年一次的人口普查只能用制表機(jī)來處理普查數(shù)據(jù)，以至于在人口普查結(jié)束4年后，數(shù)據(jù)尚未處理完畢。第一臺(tái)專門設(shè)計(jì)用于商業(yè)目的的計(jì)算機(jī)UNIVAC[iii]，就因總共服役7萬多個(gè)小時(shí)并成功處理了美國人口普查局的人口普查數(shù)據(jù)而被載入電腦史冊(cè)。這是計(jì)算機(jī)處理程序化決策的成功范例。而對(duì)于非程序化決策，信息技術(shù)也可以提供強(qiáng)有力的信息支持。1952年下半年，美國朝野都忙于為次年大選作準(zhǔn)備。候選人分別是在二戰(zhàn)中立下赫赫戰(zhàn)功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊·史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對(duì)后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇，新聞界請(qǐng)出UNIVAC來做個(gè)預(yù)測。數(shù)據(jù)分析結(jié)果出乎人們的意料，電腦認(rèn)為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數(shù)與史蒂文森相差懸殊。人們對(duì)此不以為然，因?yàn)閁NIVAC依據(jù)的不過是5％的選票，根本不足為據(jù)。然而，大選結(jié)果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對(duì)手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次證明了信息技術(shù)在非程序化決策中的強(qiáng)大作用。



三、信息技術(shù)對(duì)行政方法的影響
信息技術(shù)與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應(yīng)的信息支持，而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創(chuàng)立的。信息技術(shù)發(fā)展引起行政方法的創(chuàng)新主要通過以下途徑：

·改善現(xiàn)有行政方法的信息基礎(chǔ)和信息通訊手段。例如目前行之有效的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)，就運(yùn)用了先進(jìn)的信息技術(shù)予以支持，從而大大提高了行政管理效能。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)源于十九世紀(jì)末美國學(xué)者甘特發(fā)明的甘特圖，后發(fā)展為橫條圖形計(jì)算法，這是一種較為簡單的安排工序和時(shí)間的圖表。后來隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而不斷改進(jìn)成為網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)。著名的美國阿波羅登月計(jì)劃就因?yàn)槭褂昧司W(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)而使原定14年的計(jì)劃提前5年實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)具有較高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于計(jì)算機(jī)等信息技術(shù)的運(yùn)用。

·創(chuàng)立全新的行政方法和行政措施。信息技術(shù)的發(fā)展使決策支持系統(tǒng)（DSS）、電子會(huì)議系統(tǒng)（EMS）、遠(yuǎn)距離控制、分布式工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃成為可能。目前，我國政府上網(wǎng)工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民銀行網(wǎng)上支付、海關(guān)總署報(bào)關(guān)單和外匯聯(lián)網(wǎng)的外匯核銷系統(tǒng)、工商局紅盾信息網(wǎng)提供企業(yè)數(shù)據(jù)庫、國稅總局增值稅發(fā)票稽核系統(tǒng)和電子報(bào)稅等。這些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。 四、信息技術(shù)對(duì)行政組織的影響
傳統(tǒng)的行政組織形式是科層組織結(jié)構(gòu)。它的創(chuàng)立與發(fā)展不僅與素質(zhì)較低的人員和平穩(wěn)的管理環(huán)境相對(duì)應(yīng)，而且也是受信息技術(shù)不發(fā)達(dá)制約的無奈選擇。科層組織結(jié)構(gòu)的最大優(yōu)點(diǎn)是效率很高，其弊端在于對(duì)外界環(huán)境變化的適應(yīng)能力較差，而且壓抑組織成員自身的全面發(fā)展。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，使得科層組織的革新不可避免，而信息技術(shù)的發(fā)展為之提供了強(qiáng)有力的支持。

·中間管理層的縮減以至取消。中間管理層是信息通訊技術(shù)落后的產(chǎn)物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又易造成信息的嚴(yán)重失真。這種失真的原因有多種，其中一個(gè)原因就是中間層次為了爭功諉過而導(dǎo)演的“官出數(shù)字，數(shù)字出官”現(xiàn)象，這也是信息傳遞不暢的結(jié)果?，F(xiàn)代信息技術(shù)將通過加強(qiáng)操作執(zhí)行層與高層決策的直接溝通，逐步縮減以致最終取消中間管理層。 ·管理幅度增寬。信息技術(shù)使管理者和其下屬可以隨時(shí)了解對(duì)方的狀態(tài)和意圖，而且僅占用很少的精力和時(shí)間。所以一個(gè)管理者能夠指導(dǎo)更多的下屬人員，增寬管理幅度。這一趨勢對(duì)于行政機(jī)構(gòu)改革有一定的啟發(fā)。

·行政組織績效的改進(jìn)。信息技術(shù)的發(fā)展極大地提高了工作效率，使得一個(gè)行政組織要完成與過去同樣的工作量所需行政人員大為減少，從而行政組織更加精干高效。行政組織中信息技術(shù)的采用有利于提高行政組織產(chǎn)出績效和促進(jìn)行政組織成員的自身發(fā)展。信息技術(shù)可保證行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流。 五、信息技術(shù)對(duì)行政公文的影響
行政公文，是指機(jī)關(guān)、部門、團(tuán)體在處理公務(wù)活動(dòng)過程中，按特定體式形成與使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技術(shù)日益滲透到辦公或其他業(yè)務(wù)環(huán)境，如行政部門的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和電子商務(wù)等，便產(chǎn)生了電子文件，這是一種特殊性質(zhì)和特殊形式的行政公文。它具有許多與傳統(tǒng)行政公文不同的特點(diǎn)：（1）信息的非人工識(shí)讀性；（2）系統(tǒng)依賴性：電子文件的使用依賴于一定的硬件設(shè)備、操作系統(tǒng)和應(yīng)用軟件；（3）載體的無信息性：從遠(yuǎn)古的甲骨、縑帛、竹簡到紙張，載體的意義遠(yuǎn)大于“承載物”這一項(xiàng)，它和載于其上的外部特征，如字跡、書寫材料、簽字、印章等共同構(gòu)成文件原始身份的“證明人”，但對(duì)于電子文件，載體本身及其上的外部信息消失得無影無蹤；（4）信息的靈活處理性：制作電子文件時(shí)，我們可以任意地增、刪、改。單純從電子文件本身來看，修改的痕跡蕩然無存。

電子文件的上述特點(diǎn)對(duì)行政公文產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

·文件記錄的原始性、憑證性受到?jīng)_擊。嚴(yán)格意義上的法律證據(jù)必須是原始文件，其形式與內(nèi)容同等重要。如審理經(jīng)濟(jì)糾紛所依據(jù)的主要是合同原件。傳統(tǒng)的文件，內(nèi)容一旦依附于某一載體之后，一份“原件”就產(chǎn)生了。即使被更改，也會(huì)在原件上留下痕跡。電子文件由于其復(fù)制的簡便和文字編輯軟件功能中引以自豪的整齊而美觀的標(biāo)準(zhǔn)字體和字號(hào)，誰又能確認(rèn)電子文件的原始性呢？傳統(tǒng)文件利用封泥、騎縫、按指紋、畫押、簽字、蓋章等方式來確認(rèn)身份，而在電子文件那里，這些方式則無能為力。出于維護(hù)某種既定的社會(huì)秩序或維護(hù)某種經(jīng)濟(jì)利益的目的，人們對(duì)電子文件提出了身份認(rèn)證的要求?，F(xiàn)在諸如數(shù)字簽名、存取控制、信息追蹤加密和防火墻技術(shù)為這一要求的實(shí)現(xiàn)提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美國國防部數(shù)次被黑客侵入，印尼總統(tǒng)電子郵箱被炸，某些網(wǎng)上主頁被篡改等等都說明了電子文件的脆弱性。



·重要原始文件的流失。由于沒有采取相應(yīng)的措施，許多電子文件都將會(huì)隨著電子脈沖流進(jìn)歷史的黑洞之中。或者是電腦遭遇病毒或者是受到黑客襲擊，甚至在你不經(jīng)意的一敲一點(diǎn)中，某一重要文件就蕩然無存了。許多管理信息系統(tǒng)具有在適當(dāng)時(shí)候自動(dòng)刪除或更新某些數(shù)據(jù)的功能。形成文件的業(yè)務(wù)人員往往考慮用這份文件處理現(xiàn)實(shí)事務(wù)，對(duì)于其中哪些東西今后有用，需要保存而考慮不周，甚至全然忘記。對(duì)傳統(tǒng)文件的管理，已經(jīng)形成了一整套嚴(yán)密的收、發(fā)、簽、辦、歸檔等工作流程的規(guī)章制度，因此傳統(tǒng)文件的管理步步為營，井然有序。而電子文件的管理中還遠(yuǎn)未形成類似的嚴(yán)謹(jǐn)而有效的措施。這就要求文件及檔案管理人員在信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)的初期積極參與，提出有關(guān)功能要求，在系統(tǒng)運(yùn)行的適當(dāng)環(huán)節(jié)，加入簽發(fā)、簽收、鑒定、制作原數(shù)據(jù)信封、歸檔保存等管理步驟，最后將電子文件保存在系統(tǒng)硬盤、軟盤或光盤上留存?zhèn)洳椤?

·數(shù)字文獻(xiàn)的長期可讀性“朝不保夕”。電子文件的載體有硬磁盤、軟磁盤、光盤等。雜散磁場、氧化作用，材料的老化變質(zhì)、污染、劃傷和皺褶，會(huì)很容易地抹掉這些載體上記錄的信息。另外，因?yàn)椴粩嘤行碌?、不兼容的媒體形式和存貯格式出現(xiàn)，數(shù)字式文獻(xiàn)常常會(huì)在存貯它的媒體還沒有破損之前就不再被使用了，現(xiàn)在還有多少人使用5英寸的軟盤呢？涉及電子文獻(xiàn)長期可讀性的另一個(gè)因素是計(jì)算機(jī)病毒。大多數(shù)電腦系統(tǒng)都很容易受到旨在破壞它們的病毒的侵害。1998年流行的能破壞硬盤上的數(shù)據(jù)的“CIH”的病毒給人們?cè)斐傻目只沤^不亞于一場戰(zhàn)爭。

·電子文件的法律意義。從法律角度來看，一般較重大的行政行為都應(yīng)采取書面表現(xiàn)形式，而未采取書面形式的，在許多情況下應(yīng)被視為無效行為。從實(shí)踐上看書面形式各種各樣，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，但結(jié)合電子文件的實(shí)際，可將網(wǎng)上發(fā)布的行政通告視為一種新的書面形式的行政行為。

六、公共行政管理模式的變革：政府信息化與電子化政府的實(shí)現(xiàn)
隨著Internet的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的大潮正以不可抵擋之勢撲面而來。它將深刻地改變我們的生產(chǎn)方式與生活方式，同時(shí)也給政府的管理模式帶來一場革命。政府信息化，就是工業(yè)時(shí)代的政府（即傳統(tǒng)政府）向信息時(shí)代的政府（即現(xiàn)代政府）演變的過程。[vi]而電子政府是一個(gè)利用信息和通信技術(shù)，有效地實(shí)現(xiàn)行政、服務(wù)及內(nèi)部管理等功能，在政府、社會(huì)和公眾之間建立有機(jī)服務(wù)系統(tǒng)的集合?？傮w來說，電子政府的目的主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

·政府機(jī)構(gòu)各部門實(shí)行電腦化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化，幫助提高政府在行政、服務(wù)和管理方面的效率。電子政府利用信息技術(shù)，積極推動(dòng)精減組織和簡化辦公等工作。

·利用政府內(nèi)建立的網(wǎng)絡(luò)、信息和應(yīng)用，為公眾社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的多元化服務(wù)。政府的信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋政府的各級(jí)部門。電子政府利用統(tǒng)一的信息資源，通過語音、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化手段，為公眾提供簡便的多元化服務(wù)。

·以政府的信息化發(fā)展推動(dòng)和加速整個(gè)社會(huì)的信息化發(fā)展。只有向公眾展示高新技術(shù)的應(yīng)用，讓社會(huì)享受信息網(wǎng)絡(luò)的便利，才能切實(shí)地推動(dòng)全社會(huì)信息化的發(fā)展。

政府上網(wǎng)工程具有跨世紀(jì)的歷史重任，是提高全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益和國家綜合實(shí)力及國家競爭力的最有力的保證。然而，不容忽視的是信息技術(shù)必然導(dǎo)致傳統(tǒng)的國家主權(quán)弱化。信息技術(shù)的發(fā)展增加了國際活動(dòng)的透明度。遙感器和衛(wèi)星技術(shù)把大多數(shù)國家具有戰(zhàn)略意義和部分具有戰(zhàn)略意義的目標(biāo)置于全時(shí)辰、全天候的監(jiān)控之下；視頻和多媒體技術(shù)、信息高速公路和衛(wèi)星通信技術(shù)使圖文信息即時(shí)傳遞成為現(xiàn)實(shí)。在國際社會(huì)的注視、輿論的監(jiān)控和可能的外部干涉的影響下，國家在國內(nèi)外事務(wù)，特別是在核軍備競賽、軍備采購、能源政策、污染標(biāo)準(zhǔn)等具有全球影響的事務(wù)上作出決定的自主性日益受到削弱。

由于因特網(wǎng)是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的延伸，它在給人們帶來便利的同時(shí)，也受到各種不良現(xiàn)象的污染，如：網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)上走私、網(wǎng)上販毒、網(wǎng)上黑客，等等。這就提出了一個(gè)嚴(yán)肅的課題：如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為？積極尋求對(duì)策是公共行政部門不可推卸的責(zé)任。



（承蒙張康之教授提出寶貴意見，謹(jǐn)此致謝）


參考文獻(xiàn)：
[1]于麗娟：《保存人類的歷史》，北京，《研究生時(shí)代》1997年第4期。

[2]羅 伊：《無網(wǎng)不勝》，兵器工業(yè)出版社，1997年9月第1版。

[3]趙旭東：《新技術(shù)革命對(duì)國家主權(quán)的影響》，北京，《新技術(shù)革命及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)》，1998年第1期。







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注釋：

[i]戴維·奧斯本等著：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年版，第16頁。

[ii]轉(zhuǎn)引自趙旭東：《新技術(shù)革命對(duì)國家主權(quán)的影響》，北京，《新技術(shù)革命及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)》，1998年第1期，第5頁。

[iii]實(shí)際上，第一臺(tái)生產(chǎn)出來的商業(yè)計(jì)算機(jī)是BINAC，但由于BINAC是利用了UNIVAC的專門設(shè)計(jì)技術(shù)而搶先“克隆”出來的，所以第一臺(tái)設(shè)計(jì)用于商業(yè)目的的計(jì)算機(jī)的桂冠應(yīng)非UNIVAC莫屬。參見葉平著《第一家電腦公司的命運(yùn)》，《中國電腦教育報(bào)》1999年第14期。

[iv]葉平：《第一家電腦公司的命運(yùn)》，北京，《中國電腦教育報(bào)》1999年第14期。

[v]趙國俊等著：《文件工作的科學(xué)管理》，北京，中國經(jīng)濟(jì)出版社1993年版，第1頁。

[vi]烏家培：《我國政府信息化的過去、現(xiàn)在與未來》，北京，《管理科學(xué)》2000年第2期，第41頁。

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