專訪國家發(fā)改委副秘書長楊偉民　

　　今后全國的城市化格局我認(rèn)為是一個“井”字狀。未來將不僅僅主要分布在京津冀、長三角和珠三角三大經(jīng)濟(jì)圈，內(nèi)地可以轉(zhuǎn)移一點，形成“井”字型結(jié)構(gòu)。即東部的三大經(jīng)濟(jì)圈在沿海形成的線、內(nèi)地沿著京廣鐵路的城市圈沿線和隴海線的城市圈，以及沿長江的經(jīng)濟(jì)帶交織而成

　　2006年“十一五”規(guī)劃發(fā)布時，“主體功能區(qū)”的概念首次進(jìn)入了公眾視野。按照當(dāng)時的初步設(shè)想，被優(yōu)化、重點、限制和禁止開發(fā)區(qū)的四類國土空間將配以不同的功能定位，并實施不同的發(fā)展政策與政績考核。

　　該設(shè)想一經(jīng)提出，被各方譽(yù)為“唯GDP發(fā)展模式”的轉(zhuǎn)型契機(jī)之一。但隨之而來的擔(dān)心是，這并不是一項容易的工作。這套規(guī)劃的設(shè)計牽涉面廣泛，整個系統(tǒng)龐雜而豐富，如何能將規(guī)劃制定得既有明確的指導(dǎo)性又具備可落實的操作性呢？

　　在規(guī)劃推出之前，《第一財經(jīng)日報》獨家專訪了國家發(fā)改委副秘書長楊偉民，他親歷了主體功能區(qū)從概念提出到思路形成的整個過程。作為全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，他為本報詳細(xì)解讀了即將成為全國首部國土空間規(guī)劃的政策細(xì)節(jié)和背后思考。

　　主體功能區(qū)的框架和推進(jìn)難點

　　《第一財經(jīng)日報》：目前主體功能區(qū)的整體規(guī)劃還沒有正式出臺，但相信規(guī)劃的雛形已經(jīng)完成，請問整個方案大致上的框架是怎樣的，包括哪些內(nèi)容?

　　楊偉民：方案大致包括6個方面的內(nèi)容。首先是對我們的國土有一個總體描述，這部分被稱為“國土空間的自然本底”。第二、三部分是談由自然約束條件引起的開發(fā)理念，以及如何開發(fā)國土空間的原則。第四部分是具體目標(biāo)，第五部分具體闡述優(yōu)化、重點、限制和禁止每個區(qū)域應(yīng)有的功能。第六部分是配套政策方面的保障措施。

　　《第一財經(jīng)日報》：發(fā)改委曾表示在2007年年底之前出臺全國主體功能區(qū)規(guī)劃的整體方案，但至今仍沒有公布，目前規(guī)劃的進(jìn)程情況如何？

　　楊偉民：目前我們根據(jù)一些新情況和工作的復(fù)雜程度還在做部分改進(jìn)，另外中央經(jīng)濟(jì)工作會議對這項工作提出了新的要求，還需要一些調(diào)整。

　　這些調(diào)整大體上集中在如何正確區(qū)分各地政府的事權(quán)，因為最終我們確定主體功能區(qū)的劃分要以國家和省為兩個層級開展。

　　在國家主體功能區(qū)規(guī)劃的架構(gòu)下，各省、自治區(qū)、直轄市也要編制覆蓋所轄地區(qū)的規(guī)劃。雖然在技術(shù)層面上，國家可以把960萬平方公里劃得很清楚，但考慮到現(xiàn)有的體制和今后的實施，比如，國家確定的限制開發(fā)區(qū)，今后中央財政要更多地進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付；再如，主體功能定位要靠多級政府落實。主體功能區(qū)分為國家和省級兩個層面，并在市、縣層面落實，從而形成統(tǒng)一銜接而又分層互補(bǔ)的整體。這對地方政府提出了要求，我們認(rèn)為地方政府要顧全大局。國家層面出臺的規(guī)劃也將考慮到地方局部的一些情況和利益。

　　《第一財經(jīng)日報》：除了需要調(diào)整的部分，規(guī)劃制定上還遇到了哪些難點？

　　楊偉民：我想難點主要有三個。首先，主體功能區(qū)目前的配套政策的體系框架是：財政、產(chǎn)業(yè)、投資、土地、人口、環(huán)境和績效考核七個方面。目前現(xiàn)行的區(qū)域政策都有一套原本的政策體系，會或多或少和以上領(lǐng)域交叉，如何和現(xiàn)行的區(qū)域發(fā)展整體戰(zhàn)略銜接是第一個難點。

　　我認(rèn)為主體功能區(qū)規(guī)劃是整個區(qū)域發(fā)展整體戰(zhàn)略的具體落實。目前西部大開發(fā)也好，包括中部崛起也好，必須落實到具體的空間，并不是所有的空間都要“開發(fā)”、“崛起”。絕大部分國土要保護(hù)，要成為永久農(nóng)田、成為綠色家園。

　　第二個難點是怎樣處理和地方政府的關(guān)系，我前面也提到，現(xiàn)在地方政府都更多愿意劃入國家層面的重點開發(fā)區(qū)域。

　　我要指出的是國家層級在劃定四個區(qū)域的時候，考慮的是對全國范圍的影響，比如密云水庫對北京非常重要，但從國家層面看，作用就很小了。我們要避免的情況是，政策向哪個方向傾斜，劃分時地方上更傾向于進(jìn)入哪些區(qū)域的情況發(fā)生。

　　第三個就是技術(shù)上的難點了，目前中科院等機(jī)構(gòu)都在研究如何從空間地理上對全國的國土進(jìn)行評價。比如重點和優(yōu)化區(qū)域之間的邊界有時很難完全靠數(shù)據(jù)界定，如何做到既客觀又清晰比較困難。有些優(yōu)化區(qū)域具備一定的發(fā)展?jié)摿?，但是潛力是多少很難測算。我們的劃分要充分體現(xiàn)出前瞻性和戰(zhàn)略性。

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