摘要 新公共管理(new public management)是70年代以來的“行政改革”浪潮中的重要實(shí)踐和理論。由理論基礎(chǔ)、核心價(jià)值與思想、操作規(guī)則與手段三個(gè)層次構(gòu)成，學(xué)者們圍繞這三個(gè)層次對(duì)其進(jìn)行了廣泛的批評(píng)，90年代以來的治理（governance）對(duì)新公共管理的理論基礎(chǔ)、核心價(jià)值與思想、操作規(guī)則與手段三個(gè)層次進(jìn)行了超越與替代。

關(guān)鍵詞 新公共管理 理論基礎(chǔ) 核心價(jià)值 操作規(guī)則 治理

一、新公共管理的基本含義

開始于30年代的政府經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的擴(kuò)張，長(zhǎng)期奉行凱恩斯的國(guó)家干預(yù)政策，加上石油危機(jī)的影響，進(jìn)入 70年代，西方國(guó)家普遍出現(xiàn)了空前的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。[1](p46)

為此，西方國(guó)家在實(shí)踐中很快興起了被稱為“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭，并很快擴(kuò)展到其他西方國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。 [2]（序p4）

“新公共管理”作為一種實(shí)踐和理論，從實(shí)踐上講，他是一組政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講，他是基于對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的考量，對(duì)行政（administration）與管理(management)概念的再認(rèn)識(shí)，對(duì)公共部門的抨擊的回應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)理論的變革、對(duì)私營(yíng)部門變革和技術(shù)變革的再審視，[3]（pp1-23）以國(guó)家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時(shí)代政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問題為宗旨，以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。

對(duì)于“新公共管理”的內(nèi)涵，政治實(shí)踐者和理論工作者有不同的論述。有代表性的觀點(diǎn)有三種。一種是OECD組織的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為新公共管理就是增強(qiáng)和提高公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的兩個(gè)途徑：一是“提高公共組織的生產(chǎn)績(jī)效，目的是提高人員、發(fā)展、合格人才的招聘以及績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等方面的人力資源管理水平。”二是：“充分利用私營(yíng)部門”。[4]（p11）胡德(Hood)則從管理過程的角度看待“新公共管理”，包括七個(gè)方面：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理，績(jī)效的明確的標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量；格外重視產(chǎn)出和控制；公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展；對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視；強(qiáng)調(diào)資源利用更具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。[5](pp4-5)歐文.休斯(Owen.E.Hughes)從一般管理的框架入手得出了新公共管理的綜合性的框架。認(rèn)為“新公共管理”的內(nèi)容包括戰(zhàn)略、管理的內(nèi)部要素、管理的外部構(gòu)成要素三個(gè)部分。[3](pp64-66)

對(duì)于新公共管理的基本定位，學(xué)術(shù)界存在兩大基本的分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新公共管理的出現(xiàn)具有庫(kù)恩（Thomas Kuhn）在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意義，是政府管理科學(xué)的革命性的變革。[6]（pp73-82）；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為新公共管理只是一種“尋求政府良好治理的一種努力”[7](pp15-21)，是多種管理的工具和方法的“交響樂”[8]

鑒于行政管理學(xué)的研究具有交叉性和綜合性的特點(diǎn)，公共行政管理被譽(yù)為“借用來的學(xué)科”，[9]（p3）而“典范”這一概念作為科學(xué)哲學(xué)歷史學(xué)派的核心概念，是相對(duì)于邏輯學(xué)派解釋科學(xué)結(jié)構(gòu)和科學(xué)發(fā)展問題的時(shí)候提出的，“典范”是一個(gè)含義非常豐富不確定的概念，庫(kù)恩本人也在不同的時(shí)期、不同的意義上使用“典范”這一詞語(yǔ)。為避免“典范”在科學(xué)哲學(xué)層面的爭(zhēng)論。我們打算從“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、核心價(jià)值與思想、操作規(guī)則與手段三個(gè)層次概括新公共管理的基本特征。同時(shí)新公共管理的批評(píng)和新公共管理替代模式的提出也是圍繞這三個(gè)層次進(jìn)行的。

1、“新公共管理”的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于與傳統(tǒng)公共行政（public administration），傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織(Bureaucracy)理論，而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門的管理理論，這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指50-60年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（包括交易費(fèi)用理論、委托代理理論等）。

首先，公共選擇理論作為經(jīng)濟(jì)學(xué)方法在政治學(xué)中的運(yùn)用，用方法論上的個(gè)人主義，采用“經(jīng)濟(jì)人” 假設(shè)解釋整個(gè)傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)、行政學(xué)研究范疇的問題，其推論的結(jié)果是市場(chǎng)力量應(yīng)該最大化，政府的作用應(yīng)該相應(yīng)的減少，建議采用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)公共選擇理論認(rèn)為傳統(tǒng)的官僚制組織模式不具有更好的責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和靈活性，需要向靈活的、負(fù)責(zé)的、成本——收益對(duì)稱的市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究發(fā)源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念對(duì)企業(yè)組織和市場(chǎng)邊界的研究，后來新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在深度和廣度上得到了擴(kuò)展，交易成本泛指“經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行成本”。[10]（p8）新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從制度成本比較的角度研究制度的選擇和設(shè)計(jì)，認(rèn)為“在公共部門，如果采用簽約的形式來降低行政經(jīng)費(fèi)并且造成某種競(jìng)爭(zhēng)，將有可能使某些交易付出較低的成本。”[3]（p16）

委托代理理論旨在探討代理人和委托人之間由于信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的激勵(lì)和監(jiān)督問題，為了減少公共部門的代理問題，新公共管理強(qiáng)調(diào)諸如合同等市場(chǎng)化方案的運(yùn)用。

最后，私營(yíng)部門的管理也是“新公共管理”的理論基礎(chǔ)，20世紀(jì)末，人類在科學(xué)技術(shù)革命的帶動(dòng)下從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，信息化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、全球化的進(jìn)程改變了人類的生存環(huán)境，同時(shí)也改變了私營(yíng)部門的組織管理模式。私營(yíng)部門為了適應(yīng)環(huán)境，很快進(jìn)行了管理變革，新的管理理論、技術(shù)和模式層出不窮，公共部門在私營(yíng)部門獲得成功的巨大影響下，開始引進(jìn)在私營(yíng)部門中卓有成效的管理方式。諸如績(jī)效評(píng)估，目標(biāo)管理，靈活化的組織、彈性的組織模式、人力資源開發(fā)等，形成了重視結(jié)果，以顧客為導(dǎo)向的管理理念。



2、新公共管理的核心價(jià)值與思想。

以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門管理學(xué)為理論基礎(chǔ)的新公共管理理論具有如下的核心價(jià)值與思想。

首先，人性假設(shè)是組織分析和行為分析的起點(diǎn)，新公共管理采用經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，導(dǎo)致對(duì)傳統(tǒng)約束規(guī)則、激勵(lì)規(guī)則的再思考和再評(píng)價(jià)。使得傳統(tǒng)上重視組織理性的官僚制規(guī)則轉(zhuǎn)向重視個(gè)體理性的市場(chǎng)規(guī)則。通過市場(chǎng)這種成本——收益對(duì)稱的約束和激勵(lì)機(jī)制，使行政（administration）人員轉(zhuǎn)化為管理(management)人員，使管理人員對(duì)自己的結(jié)果負(fù)責(zé)。

其次，調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的界限和關(guān)系模式。改變福利國(guó)家的過渡干預(yù)，還權(quán)于社會(huì)，嚴(yán)格限制政府的界限和規(guī)模，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用。民營(yíng)化是其主導(dǎo)方案，就是將公共服務(wù)的提供通過市場(chǎng)的方式進(jìn)行，改變傳統(tǒng)上所有的公共產(chǎn)品都由政府直接提供的模式。

再次，與調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間關(guān)系，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用，限制政府的邊界和規(guī)模這一邏輯一致。新公共管理更加重視戰(zhàn)略管理，確定組織的目標(biāo)和重點(diǎn)，制定政策成為政府的主要任務(wù)。將政策制定和政策執(zhí)行分開，政府主要從政策和戰(zhàn)略層次上進(jìn)行管理。而讓具體的執(zhí)行事務(wù)交給市場(chǎng)解決。于是政府通過公共關(guān)系，與外界組織建立良好的伙伴關(guān)系，與非政府部門積極協(xié)調(diào)，與公眾和新聞媒體良性互動(dòng)成為新公共管理的題中之意。

最后，政府內(nèi)部的管理價(jià)值、原則、機(jī)制的重新審視，進(jìn)行“重塑政府”。在政府的管理當(dāng)中引入私人管理模式。一是“重理”觀念的引入，“重理”即“為了顯著改善嚴(yán)格當(dāng)代意義上的業(yè)績(jī)指標(biāo)，如成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等而在根本上重新思考、徹底重新設(shè)計(jì)管理程序”[11](p32)。二是，人力資源的開發(fā)和利用，對(duì)公務(wù)員中立的原則提出挑戰(zhàn)。三是政治與行政關(guān)系的調(diào)整，政治對(duì)行政官員具有很大的決定力量和影響力，公務(wù)員不再是傳統(tǒng)上的政策的執(zhí)行者，公務(wù)員需要有較強(qiáng)的政治敏感性，公務(wù)員直接和公眾接觸，對(duì)自己的管理責(zé)任負(fù)責(zé)，公務(wù)員與政治家之間通過合同進(jìn)行管理。

3、新公共管理的操作規(guī)則與手段。新公共管理的操作規(guī)則與手段是多種多樣的。首先是市場(chǎng)化的操作手段，一個(gè)方面是將國(guó)有企業(yè)出售給私營(yíng)部門，諸如規(guī)范政府產(chǎn)權(quán)；放松管制：出售國(guó)有單個(gè)企業(yè)或資產(chǎn)。另一方面是將公共活動(dòng)以簽訂合同的方式轉(zhuǎn)包出去。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)的提供中去，以私人與私人的競(jìng)爭(zhēng)、公共部門與私人部門的競(jìng)爭(zhēng)、公共部門之間的競(jìng)爭(zhēng)。[12]（p63-68）打破政府的壟斷地位，提高公共服務(wù)的績(jī)效。

與市場(chǎng)化的邏輯要求相一致，政府對(duì)于自身的管理和對(duì)市場(chǎng)和非政府組織的管理也發(fā)生了眾多的變革。在自身管理方面：政府調(diào)整自身的組織結(jié)構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)向扁平化、平面化的趨勢(shì)發(fā)展.比如英國(guó)的“下一步行動(dòng)方案”（The Next Steps）和新西蘭的公司化改革等。政府進(jìn)行管理流程的再造，核心在于以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向，諸如采用目標(biāo)管理(MBO)、全面質(zhì)量管理(TQM)、成本核算、財(cái)務(wù)控制、績(jī)效預(yù)算、績(jī)效工資等，英國(guó)的雷納評(píng)審（Rayner Scrutiny Programme）和財(cái)務(wù)管理新方案(FMI)，澳大利亞的高級(jí)文官績(jī)效評(píng)估等等都是一些具體的管理方法。政府對(duì)非政府組織的管理也有許多具體的操作辦法，諸如，建立良好的公私伙伴關(guān)系，制定政策標(biāo)準(zhǔn)，保障市場(chǎng)秩序，放松管制等。

公共管理的操作規(guī)則與手段是多種多樣的，從西方國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐中可以列舉出許多。這些操作規(guī)則以市場(chǎng)價(jià)值、私營(yíng)企業(yè)管理價(jià)值作為核心。

二、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理從提出到實(shí)踐一直面臨著眾多的批評(píng)，這些批評(píng)總體上由理論上的批評(píng)和實(shí)踐上的批評(píng)構(gòu)成。理論上主要針對(duì)“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、核心思想與價(jià)值提出批判性的分析和見解。實(shí)踐上主要針對(duì)“新公共管理”的實(shí)踐承諾與具體操作規(guī)則的真實(shí)效果之間的反差和距離而提出。

（一）對(duì)新公共管理的理論基礎(chǔ)、核心思想和價(jià)值的批判。前面已經(jīng)論述了新公共管理的理論基礎(chǔ)、核心思想與價(jià)值。對(duì)此的批判主要由三部分組成：一是對(duì)新公共管理的人性假設(shè)的批判，二是對(duì)新公共管理經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上的市場(chǎng)價(jià)值的批判，三是對(duì)新公共管理主張私營(yíng)企業(yè)管理理論適用性的批判。

1、對(duì)新公共管理的人性假設(shè)的批判。新公共管理借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)和方法分析公共組織，分析的起點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，學(xué)者的批判主要集中在兩個(gè)方面，首先，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的真實(shí)性問題。經(jīng)濟(jì)人的動(dòng)機(jī)并不代表政府組織中政治官員和官僚的真實(shí)動(dòng)機(jī)，人會(huì)在群體中受到組織文化的影響和人際關(guān)系的影響，組織實(shí)質(zhì)上是一個(gè)相互影響的系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)。[13]（p321）人性是復(fù)雜的，人的理性也是有限的。其次，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)所造成的組織管理的約束和激勵(lì)問題。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)要求按照“胡蘿卜加大棒的約束激勵(lì)機(jī)制”。這忽略了官員的倫理和自律在約束官員行為方面的重要性,“欺詐、腐敗、內(nèi)線交易等似乎已成為地方性的流行病。”[3]（p296）同時(shí)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)使政治家和官僚在公眾面前變成了不受尊重的人，官員的士氣受到影響，“士氣不振的工作者顯而易見不能有成效的工作。”[3]（p297）

2、對(duì)新公共管理經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上的市場(chǎng)價(jià)值的批判。對(duì)市場(chǎng)價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)和利用是公共選擇的核心。但對(duì)市場(chǎng)的推崇和過渡的宣揚(yáng)，使得新公共管理的陷入了一條腿走路的誤區(qū)。波利特（Politt.Christopher）據(jù)此認(rèn)為新公共管理是新右派考慮國(guó)家問題的“令人歡迎的面孔”[14]（p.vi）

學(xué)者們對(duì)新公共管理除了指責(zé)其意識(shí)形態(tài)的傾向外。還從理論上分析了市場(chǎng)崇拜的弊端。

首先，市場(chǎng)本身是不完善的，新公共管理從市場(chǎng)出發(fā)指出了政府的缺陷，但是，市場(chǎng)發(fā)揮作用需要一系列的假設(shè)條件和政治環(huán)境、法律環(huán)境以及文化環(huán)境，假設(shè)條件的缺失直接造成了“市場(chǎng)失靈”。同時(shí)如果市場(chǎng)發(fā)揮作用的環(huán)境不健全的話市場(chǎng)就很難發(fā)揮作用，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織對(duì)非洲的援助，強(qiáng)調(diào)良好的治理和“善治”，發(fā)展中國(guó)家在運(yùn)用新公共管理的時(shí)候出現(xiàn)的諸如腐敗、政治化、合同實(shí)際上難以執(zhí)行等一系列問題就與新公共管理的適用環(huán)境相關(guān)。片面的市場(chǎng)崇拜是新公共管理的難以應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)和批評(píng)。

其次，市場(chǎng)的基本價(jià)值是效率，但是效率并不是公共部門和社會(huì)的唯一的價(jià)值追求，用單純的效率價(jià)值忽略甚至替代其他的價(jià)值（諸如作為公平的正義、民主、公民權(quán)利、公眾參與等），有悖于公民對(duì)政府的要求的。以至于有學(xué)者認(rèn)為新公共管理把英國(guó)拖入了“相互傾軋的50年代”[15]（p100）

復(fù)次，市場(chǎng)的適用性問題。市場(chǎng)機(jī)制是以平面化的方式組織私營(yíng)企業(yè)，并且需要政府的政策提供市場(chǎng)的游戲規(guī)則，“將市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用到行政組織和管理當(dāng)中不能不顧及公共部門提供公共產(chǎn)品的性質(zhì)和機(jī)制。”[7]（pp15-21）否則很容易造成失敗。

最后，市場(chǎng)崇拜忽視了政府、社團(tuán)、第三部門等其他社會(huì)組織在公共服務(wù)上的特殊作用。交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表威廉姆森（Williamson.O）認(rèn)為，哪怕是最簡(jiǎn)單的交易活動(dòng)都少不了被稱作 “治理結(jié)構(gòu)”（Governance Structure），可以通過比較合約分析方法考察不同的治理機(jī)制之間的替代關(guān)系。90年興起的治理理論認(rèn)為社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化、多樣化和復(fù)雜化導(dǎo)致了市場(chǎng)和等級(jí)官僚制這兩種協(xié)調(diào)方式都失敗了，需要多種社會(huì)組織通過網(wǎng)絡(luò)化的組織，通過談判和協(xié)調(diào)進(jìn)行公共服務(wù)的提供。

3、對(duì)新公共管理主張私營(yíng)企業(yè)管理理論適用性的批判。對(duì)私營(yíng)企業(yè)管理理論基礎(chǔ)的批判與人們對(duì)市場(chǎng)的批判類似，主要針對(duì)私營(yíng)企業(yè)管理的局限性、價(jià)值取向的單一性和對(duì)于公共部門的適用性等方面。私營(yíng)企業(yè)與公共部門之間的區(qū)別是進(jìn)行批評(píng)的基礎(chǔ)。公共部門和私營(yíng)部門在時(shí)間觀點(diǎn)、績(jī)效衡量、人事限制等方面存在差異，[16]（pp339-346）私營(yíng)企業(yè)的管理模式移植到政府當(dāng)中去會(huì)遇到許多麻煩，甚至造成混亂和沖突。

（二）對(duì)新公共管理的操作規(guī)則與手段的批判。

首先是對(duì)市場(chǎng)化方案的批判性審視，公共部門市場(chǎng)化的途徑主要有二,一是民營(yíng)化(privatization),二是簽約外包(contracting out)[3]( p292)。民營(yíng)化和簽約外包可能使成本提高，私人組織在沒有競(jìng)爭(zhēng)和沒有市場(chǎng)的情況很難有很高的效率。民營(yíng)化和簽約外包使合同的執(zhí)行和責(zé)任的追究變得復(fù)雜和難以實(shí)現(xiàn)，需要許多技術(shù)和政治問題解決，同時(shí)還容易造成公共工程中的合謀和貪污腐化。

其次，私營(yíng)企業(yè)的技術(shù)運(yùn)用于公共部門存在許多自相矛盾和弱點(diǎn)。新公共管理“接受一種超組織的視角，沒有注意到不存在控制的情況下如何讓協(xié)調(diào)共同的目標(biāo)”。新公共管理“沉迷在目標(biāo)管理當(dāng)中，忽視了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在結(jié)果上，但是不適合跨組織的網(wǎng)絡(luò)”。新公共管理的核心，“競(jìng)爭(zhēng)和調(diào)控之間存在矛盾。”[17]（p100）新公共管理使得政治對(duì)行政的控制加強(qiáng)導(dǎo)致行政的公正性和公共性很難保障。

最后，新公共管理的技術(shù)和手段在實(shí)踐中的效果“尚未得到驗(yàn)證”[3]（p304）在實(shí)際當(dāng)中新公共管理的方案推行和執(zhí)行并不像政治家所說的那樣一帆風(fēng)順，遇到了眾多難題，對(duì)于難題的解決和實(shí)踐效果的檢驗(yàn)還需要一個(gè)過程。“重塑政府”去向何方？還是一個(gè)值得繼續(xù)探討的問題。[18]（pp37-39）


三、新公共管理的替代模式

建立在對(duì)新公共管理批判的基礎(chǔ)上，治理(governance)構(gòu)成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁語(yǔ)和希臘語(yǔ)的“操舵”一詞，原意是控制、指導(dǎo)或操縱。長(zhǎng)期以來，governance一詞專用于“國(guó)家公務(wù)有關(guān)的法律的執(zhí)行問題，或者指管理利害關(guān)系不同的多種特定機(jī)構(gòu)或行業(yè)。[15]（p55）。20世紀(jì)80年代治理成為廣泛運(yùn)用的詞匯，不光涉及政治學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)還涉社會(huì)學(xué)等廣闊的領(lǐng)域。

在政治學(xué)和公共管理領(lǐng)域，治理的興起主要有兩方面的原因，一是實(shí)踐的原因，首先， 80年代以來伴隨著信息時(shí)代、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和后工業(yè)時(shí)代的到來，改變了人們的交往方式和產(chǎn)業(yè)組織形式，復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多樣性[19]（p218）要求有新的組織方式和協(xié)調(diào)方式。人們開始將注意力轉(zhuǎn)向治理。其次，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在借款問題上從經(jīng)濟(jì)主義轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)和政治問題的關(guān)注，治理成為他們常用的概念。戰(zhàn)后重建運(yùn)動(dòng)、對(duì)全球化和超國(guó)家組織的管理也是治理常常指稱的領(lǐng)域。最后，國(guó)家、市場(chǎng)和市民社會(huì)之間關(guān)系的變化，國(guó)家統(tǒng)治領(lǐng)域出現(xiàn)了諸多的新情況，傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式遇到了許多新的問題，也是治理出現(xiàn)的重要原因。

理論作為對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)和反映集中的體現(xiàn)了治理出現(xiàn)的原因和背景。首先，“把治理當(dāng)作一個(gè)重要的課題來研究，根源在于對(duì)社會(huì)科學(xué)流行的一些過于簡(jiǎn)單化的非此即彼的兩分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)通過比較制度分析揚(yáng)棄了市場(chǎng)與政府；政治學(xué)揚(yáng)棄了私與公；國(guó)際關(guān)系揚(yáng)棄了混亂無序與主權(quán)。其次，系統(tǒng)論的整體思想、開放思想、演化思想；以及與系統(tǒng)論相伴隨的自組織理論、協(xié)同論的發(fā)展，為人們提供了觀察、駕馭復(fù)雜、多變的組織的理論參照。

理論和實(shí)踐的結(jié)合終于導(dǎo)致了治理概念和治理理論的提出。治理概念和治理理論是一個(gè)充滿含混和多種含義的概念和理論。以致于成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無意義的時(shí)髦詞語(yǔ)。[20]（p53）人們?cè)诙鄬用?、多領(lǐng)域和多層次上使用治理這一概念，鮑勃.杰索普認(rèn)為治理可以分為廣義和狹義兩種形式，狹義的治理就是自組織（Self-organizing）的協(xié)調(diào)方式。廣義的“治理可以指諸多方式中任何一種獨(dú)立活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。”[20](p53)羅伯特.羅茨歸納了治理的六種不同的用法，即作為最小國(guó)家、作為公司治理、作為新公共管理、作為善治、作為社會(huì)——控制系統(tǒng)、作為自組織網(wǎng)絡(luò)。[17]（p86）

筆者認(rèn)為作為新公共管理替代模式，應(yīng)該包括對(duì)新公共管理的理論基礎(chǔ)的替代和超越、對(duì)新公共管理核心思想與價(jià)值的替代和超越，對(duì)新公共管理具體的操作規(guī)則與手段的替代與超越。羅伯特.羅茨將新公共管理看作治理的一種形式，并將治理在不同領(lǐng)域的用法進(jìn)行了概括，這樣的確觸及了治理的外延，但并沒有闡釋治理的內(nèi)在機(jī)制、理論基礎(chǔ)和相對(duì)一致的操作規(guī)則，因此很難從總體上形成治理的概念。筆者比較同意鮑勃.杰索普的意見，認(rèn)為治理就是協(xié)調(diào)組織活動(dòng)的多種方式，它們構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這些網(wǎng)絡(luò)通過自組織的形式進(jìn)行協(xié)調(diào)。

治理直接構(gòu)成新公共管理的替代模式或者說揚(yáng)棄了新公共管理。所謂替代或者揚(yáng)棄就是說，治理包含了新公共管理的內(nèi)容但是只是把它作為自組織網(wǎng)絡(luò)中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范圍、理論基礎(chǔ)、核心思想與價(jià)值以及操作規(guī)則與手段。

1、治理對(duì)新公共管理理論基礎(chǔ)的替代。新公共管理的理論基礎(chǔ)是公共選擇、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、私營(yíng)企業(yè)管理理論。治理理論基礎(chǔ)是比較廣闊的，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、國(guó)際關(guān)系、系統(tǒng)論、協(xié)同論、自組織理論等眾多的學(xué)科當(dāng)中的理論和思想，比如經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中的交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)（TCE）就主要運(yùn)用比較合約分析方法考察不同的治理機(jī)制之間的替代關(guān)系，以致于TCE有時(shí)被稱為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“治理”一脈。[21]政治學(xué)對(duì)統(tǒng)治和治理的區(qū)別；管理學(xué)對(duì)治理與管理的區(qū)別[22]（p128）；系統(tǒng)論對(duì)組織復(fù)雜性和演化性的研究；自組織理論對(duì)組織之間協(xié)同和控制機(jī)制的研究都構(gòu)成治理理論的基礎(chǔ)，成為分析公共管理問題可資借鑒的視角、方法和觀點(diǎn)。

這些眾多的理論當(dāng)中我們不能簡(jiǎn)單地說新公共管理的理論基礎(chǔ)和治理的理論基礎(chǔ)截然分開，其中也有重合的部分，比如兩者都垂青新制度經(jīng)學(xué)，都喜歡使用交易費(fèi)用理論，但是治理理論對(duì)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)用主要不像新公共管理那樣用來論證市場(chǎng)崇拜的，而是用來論證組織之間的選擇和替代，認(rèn)為在行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)中沒有唯一的優(yōu)勢(shì)組織和活動(dòng)方式，而在不同的情景下需要組織之間的相互替代和協(xié)調(diào)。比如，90年代興起的“比較制度分析”（CIA）就在于強(qiáng)調(diào)制度的多樣性和替代性。

這些理論中有一部分是與新公共管理不同的，是在對(duì)管理環(huán)境變化考量的基礎(chǔ)上提出的新的觀察和解釋公共管理的理論和方法。比如系統(tǒng)論、協(xié)同論、自組織理論、混沌理論等自然科學(xué)理論本來是對(duì)復(fù)雜、有機(jī)、多樣的自然現(xiàn)象研究形成的知識(shí)體系，對(duì)社會(huì)和管理的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性的認(rèn)識(shí)，使得人們發(fā)現(xiàn)這些現(xiàn)象具有相同的運(yùn)行機(jī)制，因此這些本來屬于自然科學(xué)的理論也變成了治理的理論基礎(chǔ)。

2、治理對(duì)新公共管理核心思想與價(jià)值的替代和超越。新公共管理的核心思想有兩條，一是，市場(chǎng)價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)崇拜，政府卸載，通過市場(chǎng)機(jī)制提供公共產(chǎn)品。二是，運(yùn)用與市場(chǎng)適應(yīng)的私營(yíng)部門的管理方法和原則進(jìn)行政府的再造和重塑。新公共管理被稱為“新右派意識(shí)形態(tài)”（New right ideology）就在于新公共管理在市場(chǎng)和政府二分的邏輯基礎(chǔ)上，過分推崇市場(chǎng)價(jià)值，而忽略了政府、第三部門的作用以及它們之間的協(xié)調(diào)。

治理理論對(duì)新公共管理核心思想與價(jià)值的替代和超越表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，治理理論揚(yáng)棄了新公共管理的一條腿走路，將市場(chǎng)和政府以及其他機(jī)構(gòu)和組織看作自組織網(wǎng)絡(luò)中的一部分，他們采用合作和“談判的邏輯”[20]（p61）進(jìn)行協(xié)調(diào)。“治理的重新發(fā)現(xiàn)有可能標(biāo)志著這一過程中的一場(chǎng)革命——對(duì)過去由國(guó)家進(jìn)行協(xié)調(diào)遭到失敗的事例做出簡(jiǎn)單周期性的反應(yīng)；在更晚的一些時(shí)候，則是對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失敗做出的周期性的反應(yīng)。”[20]（p59）

其次，治理理論揚(yáng)棄了管理理論，將治理和管理看作不同的概念，治理與管理的內(nèi)容和范圍、機(jī)制是不同的，治理超越于管理。

治理和管理的內(nèi)容不同，打個(gè)比方說，治理是決定到哪兒去（Where to Go）;而管理是決定怎樣到哪兒去（How to Go）。“治理被看作機(jī)構(gòu)的內(nèi)在性質(zhì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化背景、外部性和組成要素的監(jiān)督有關(guān)。而管理是采取或監(jiān)督采取明智的手段完成某些目標(biāo)的行動(dòng)。管理階層主要關(guān)心在以具體的時(shí)間和既定的組織具體的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。也就是說：治理的中心是外部的，管理的中心則是內(nèi)部的；治理一個(gè)開放的系統(tǒng)，管理是一個(gè)封閉系統(tǒng)；治理是戰(zhàn)略導(dǎo)向的，管歷史任務(wù)導(dǎo)向的。”“所有與管理從而與控制的分離是治理問題產(chǎn)生的根源。”[22]（p128）

治理與管理的范圍是不同的，治理是社會(huì)系統(tǒng)要素之間的協(xié)調(diào)，對(duì)話和談判要求廣泛的共識(shí)和參與，治理的范圍涉及廣泛的主體之間的互動(dòng)，通過協(xié)調(diào)的方式達(dá)到協(xié)調(diào)增效。而管理是一種理性結(jié)構(gòu)，目標(biāo)管理(MBO)、全面質(zhì)量管理(TQM)、績(jī)效評(píng)估、人力資源開發(fā)，要求一種規(guī)范和結(jié)構(gòu)使得目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)。管理的范圍沒有治理廣泛。治理涉及“關(guān)于規(guī)則的游戲”（”games about rules”）而管理涉及“遵守規(guī)則的游戲”（’games under rules’）。

治理和管理的機(jī)制不同，新公共管理被波特利（Politt.Christopher）等人認(rèn)為是“新泰勒主義”。重視效率的邏輯而忽略感情的邏輯，重視程序理性而忽視對(duì)話理性，核心在于通過測(cè)量績(jī)效和控制以期待獲得最佳的管理過程和管理結(jié)果，也就是說新公共管理“被關(guān)于效率和經(jīng)濟(jì)的價(jià)值所支配”，對(duì)于求得“諸如正義、代表性和參與等等不是被剔除出議程就是被視為高產(chǎn)的阻礙。”[14]（p138）新公共管理的內(nèi)在機(jī)制不能容納正義、代表和參與的價(jià)值。而治理是以“反思的理性”[15]( p65)為基礎(chǔ)。治理實(shí)現(xiàn)的機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)調(diào)和自組織，包括廣泛的參與，通過參與、談判和對(duì)話形成共識(shí)，使得組織之間能夠協(xié)調(diào)增效。

3、治理對(duì)新公共管理操作手段和操作規(guī)則的替代和超越。

治理替代和超越新公共管理的操作手段與規(guī)則既體現(xiàn)了治理理論和管理理論的差別，也體現(xiàn)了治理理論所憑借的廣泛的理論支持。

首先，治理的操作手段和規(guī)則的多元性，新公共管理所倡導(dǎo)的市場(chǎng)化方案和重塑政府措施只是治理的一個(gè)組成部分，治理通過衡量政府、市場(chǎng)、自組織網(wǎng)絡(luò)等不同的協(xié)調(diào)形式的優(yōu)缺點(diǎn)，通過不同形式的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)達(dá)到公共事務(wù)處理的最佳狀態(tài)。

其次，治理的操作規(guī)則與手段的多層次性，治理的總體特征在于自組織的協(xié)調(diào)，這一自組織的協(xié)調(diào)包括人際層次、組織際層次和系統(tǒng)際層次，不同的層次需要不同的操作規(guī)則和手段。在人際層次，人們的交往是直接和簡(jiǎn)便的；在組織際層次，通過成員間的談判和協(xié)商為基礎(chǔ)確定具有明確任務(wù)的戰(zhàn)略聯(lián)盟；在系統(tǒng)際層次，系統(tǒng)通過“降低噪聲”和“負(fù)面協(xié)調(diào)”形成共同行動(dòng)的綱領(lǐng)。[20]（p62）

最后，治理的操作規(guī)則與手段的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性。在傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理當(dāng)中所運(yùn)用的操作規(guī)則與手段都是靜態(tài)的、簡(jiǎn)單的單一的。然而在治理理論中，治理借鑒了系統(tǒng)科學(xué)、控制論、信息論、自組織理論、協(xié)同論、混沌學(xué)等自然科學(xué)在研究復(fù)雜現(xiàn)象時(shí)所用到的基本概念，嘗試用這些概念形成治理的可操作的規(guī)則與手段。在動(dòng)態(tài)性方面，熵、均衡、干擾、相互影響、干預(yù)等被用來形成治理在處理動(dòng)態(tài)性時(shí)的操作工具和手段；在復(fù)雜性方面，約簡(jiǎn)和選擇、結(jié)構(gòu)化與操作化成為處理復(fù)雜性的工具和手段；在多樣性性方面，通過考察系統(tǒng)本身的各個(gè)方面，例如計(jì)劃、目標(biāo)、權(quán)利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）

當(dāng)然治理對(duì)新公共管理的替代和超越還是很不完善的，治理理論因?yàn)槔碚摶A(chǔ)的綜合性，核心價(jià)值和思想的多元性，操作規(guī)則和手段的抽象性，很難形成像新公共管理那樣的相對(duì)固定的一套管理理念和模式。治理對(duì)新公共管理的替代和超越需要隨著時(shí)間的發(fā)展不斷取得成果。


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New public management facing challenge ,criticism and substitutive mode


Abstract: new public management has been an important practice and theory in tidal wave of administration reform since 70’s. it comprises three stratums embracing the basis of the theory ,the core value and operating methods .scholars criticize the theory extensively on the basis of the stratums. in particular, governance has surpassed and substituted these stratums of new public management since 90’s

Key words: new public management the basis of the theory the core value operating methods governance

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