我國(guó)即將啟動(dòng) MPA 項(xiàng)目。 因?yàn)?MPA　（　Master　 of　 PublicAdministration）被譯為“公共管理碩士”，即其中的Administration被譯成“管理”，而不是如以往那樣更多地譯成“行政”，因此， MPA內(nèi)涵的外推使得公共管理從來沒有象今天這樣如此受人關(guān)注。我們認(rèn)為，無論是從理論還是實(shí)踐的角度，公共管理都存在著許多重大問題尚未討論清楚，十分有必要對(duì)其展開爭(zhēng)鳴。比如，Public Administration 與Public Management都翻譯成“公共管理”， 它們之間的區(qū)別究竟在哪里？難道僅僅是適用層次不同？有些學(xué)者認(rèn)為，Administration指層次高的管理，Management指層次低的管理。如果是這樣的話，我國(guó)研究生專業(yè)目錄在管理科學(xué)類中，　　把一級(jí)學(xué)科“公共管理”定為“PublicManagement ”，　　　　　 而把二級(jí)學(xué)科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在　MBA 中Business　　　Administration　 譯為“工商管理”，　 這里所用的Administration，又如何用層次的高低來解釋？也有人認(rèn)為Management主要用于操作層面，更多地從技術(shù)角度討論管理問題。如果仔細(xì)查閱中外管理學(xué)的相關(guān)著作，好象這種理解也不太全面。雖然我們不可過于注重詞義，但確實(shí)需要面對(duì)現(xiàn)實(shí)認(rèn)真思索一下：“公共管理”與“一般管理”、“行政管理（公共行政）”、“企業(yè)管理”的聯(lián)系與區(qū)別究竟在哪里？


　　　　　　一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示


目前我國(guó)已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問題，比如廈門大學(xué)陳振明教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書中介紹了西方政府管理（行政學(xué)）的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國(guó)家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，應(yīng)該說在對(duì)公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點(diǎn)看法是共同的。


1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國(guó)行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的影響下，當(dāng)政府這只“看得見的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí)，與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來越大；另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)?ldquo;實(shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品（服務(wù)）民營(yíng)化；推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì)；加強(qiáng)公共部門與私營(yíng)部門的合作，發(fā)展非政府、非營(yíng)利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競(jìng)爭(zhēng)力。


在全社會(huì)和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時(shí)，英、美、新西蘭等國(guó)政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國(guó)，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問題上，英國(guó)的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國(guó)的里根政府發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，并由此設(shè)計(jì)了一種使政府官員不僅對(duì)管理過程而且要對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制?？肆诸D政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績(jī)效為中心”的組織。在這場(chǎng)全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進(jìn)，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運(yùn)動(dòng)的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù)，從公共部門中分離出來；財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績(jī)效；在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能；按契約中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)原則，在政府部門的部長(zhǎng)與執(zhí)行官之間，簽定“績(jī)效協(xié)議”、“采購協(xié)議”等，強(qiáng)化各自的職能。⑤


西方國(guó)家，特別是OECD國(guó)家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng)，為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景。“新公共管理被學(xué)者冠以各種不同的名稱（如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等），這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。⑥


2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過于重視效率的價(jià)值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時(shí)，他們反對(duì)文官中立，認(rèn)為在不平等競(jìng)爭(zhēng)中，這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過程進(jìn)行研究，即從政策問題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn)，證明市場(chǎng)是最有效的機(jī)制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過市場(chǎng)來提供?？傊?，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn)，它們并沒有完全獲得預(yù)想結(jié)果。




七十年代美國(guó)有許多企業(yè)管理學(xué)院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的社會(huì)管理，產(chǎn)生了被人們稱之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學(xué)型”的公共管理模式，而是從企業(yè)的角度來研究公共管理，認(rèn)為公、私部門的管理實(shí)質(zhì)上并無大的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運(yùn)用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科。⑧盡管人們對(duì)新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識(shí)，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡(jiǎn)單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學(xué)”也如“政策科學(xué)”那樣為“公共行政”的一個(gè)分支等看法，不可能得到人們的普遍承認(rèn)。


　　　　　　二、中外學(xué)者對(duì)公共管理基本模式的理解


應(yīng)該說，國(guó)外對(duì)公共管理學(xué)模式的理解，是仁者見仁、智者見智。有人把公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵定義為政策分析、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、信息管理與對(duì)外關(guān)系。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會(huì)對(duì)“公共管理”的看法是：它更傾向于從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來關(guān)注結(jié)果；高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)已為分權(quán)式的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)體制下，不僅關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決策更強(qiáng)調(diào)后者，而且也為民眾和利益集團(tuán)的反饋限定了范圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來以低成本為基礎(chǔ)的更有效的政策結(jié)果；它極大地關(guān)注由公共部門所直接提供的服務(wù)效率，包括在公共部門內(nèi)部和公共部門之間營(yíng)建競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境；它強(qiáng)化了公共核心部門的戰(zhàn)略能力，以指導(dǎo)政府的變革，并允許政府自動(dòng)地、有彈性地、以最低成本對(duì)外部變化和各種利益需求作出反應(yīng)。⑩


我國(guó)大陸學(xué)者對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的研究目前仍處于起步階段。多數(shù)文章還是以介紹國(guó)外研究的現(xiàn)狀為主。我們能看到的有關(guān)公共管理的專著有三本，其中之一是我國(guó)行政學(xué)界德高望重的老前輩夏書章先生的新作《現(xiàn)代公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學(xué)》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導(dǎo)論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個(gè)方面，從他們的著作中摘錄出有關(guān)內(nèi)容供討論。


　　　　1.公共管理（學(xué)）的界定


只限于指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限于指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業(yè)和所有其他非政府部門、單位的公共事務(wù)的管理（其實(shí)企業(yè)內(nèi)部也有行政管理）都不得越過其所管轄的范圍和事項(xiàng)。（夏書章）(11)公共管理學(xué)是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學(xué)問。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過程。（張良）(13)


　　　　2.公共管理主體


傳統(tǒng)的行政學(xué)把行政的研究范圍局限于政府行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)上。盡管它們是研究的核心主體，但公共管理學(xué)不僅明確地將其他國(guó)家機(jī)關(guān)（立法、司法機(jī)關(guān)等）當(dāng)作研究對(duì)象，而且也把其他公共組織的管理活動(dòng)納入其研究范圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對(duì)政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)的廣義政府，而且還涉及執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)。（張良）(15)


　　　　3.公共管理的客體


公共管理的客體：社會(huì)問題、公共項(xiàng)目、公共財(cái)產(chǎn)和資源。社會(huì)問題是那些只有屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)、需要解決的問題。公共項(xiàng)目是最直接的可見對(duì)象。公共財(cái)產(chǎn)和資源主要包括公共設(shè)施、公共物品和產(chǎn)品、公共信息資源、社會(huì)人力資源、公有企業(yè)和公司。（張良）(16)


　　　　4.公共管理的職能


任何一個(gè)團(tuán)體、單位、部門都有大體相同或相似的、關(guān)系全局和全過程的工作項(xiàng)目，如決策、計(jì)劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、財(cái)務(wù)等等。（夏書章）(17)公共管理從屬于一般的管理過程，更多地是一種政治過程，其公共性與政治性的特征十分明顯，同樣它要具備決策、計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)等基本環(huán)節(jié)。（陳振明）(18)公共管理是一個(gè)由問題確立、解決方案的提出到?jīng)Q策實(shí)施和效果評(píng)估這樣一個(gè)基本過程。計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)




　　　　　　三、評(píng)述


幾乎所有國(guó)內(nèi)外學(xué)者都承認(rèn)，新公共管理學(xué)的發(fā)展是在國(guó)外行政改革的實(shí)踐與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的發(fā)展中誕生的。它的產(chǎn)生為完善政府管理提供更有力的理論基礎(chǔ)。盡管有人把它稱之為公共行政學(xué)的分支或者公共行政學(xué)的新范式，但它絕不是傳統(tǒng)意義上的公共行政學(xué)。


關(guān)于公共管理活動(dòng)的范圍界定，有些學(xué)者把它確定為在政府（廣義或狹義）內(nèi)；有些學(xué)者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學(xué)者把它再外推到除政府組織外的其他團(tuán)體、單位，包括企業(yè)在內(nèi)。因?yàn)樗麄兌加泄餐年P(guān)系全局和全過程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。


與公共管理活動(dòng)范圍相聯(lián)系的就是公共管理主體問題。對(duì)此國(guó)外相當(dāng)多學(xué)者仍然認(rèn)為政府是唯一主體，而國(guó)內(nèi)學(xué)者多數(shù)都認(rèn)為是政府以及相關(guān)的公共組織。


因?yàn)楣补芾韺?shí)質(zhì)上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產(chǎn)生的來龍去脈，十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質(zhì)。


資本主義早期，商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生產(chǎn)的社會(huì)化，使企業(yè)逐步成為社會(huì)重要的經(jīng)濟(jì)組織形式，一方面競(jìng)爭(zhēng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，另一方面資本家把追逐利潤(rùn)最大化作為自己唯一的目標(biāo)。那時(shí)人們關(guān)注的管理實(shí)質(zhì)上是企業(yè)管理，而企業(yè)管理的本質(zhì)是以最少的人力和物力來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和任務(wù)。這就是說管理，具體到企業(yè)管理，它一開始的定位就是效率，即利潤(rùn)最大化。這自然需要研究效率問題。泰勒對(duì)這問題的闡述可能更加露骨：“在科學(xué)管理上，勞資雙方在思想要發(fā)生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉(zhuǎn)向盈利增加的數(shù)量上，使盈利增加到如何分配盈余的爭(zhēng)論成為不必要。通過共同努力就能創(chuàng)造比過去大得多的盈余。”(20)泰勒正是通過他提出的科學(xué)管理，以此提高企業(yè)的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點(diǎn)。他認(rèn)為實(shí)現(xiàn)管理的高效，具體地說就是要做好“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”，也就是人們通常提到的五大職能；并把企業(yè)管理中這些理論又進(jìn)一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發(fā)展史上的科學(xué)管理時(shí)期。


這種講效率并以效率為中心，強(qiáng)調(diào)整個(gè)管理過程都圍繞著效率的思想，幾乎影響了管理學(xué)發(fā)展中的全部?jī)?nèi)容，因而就產(chǎn)生了國(guó)內(nèi)外絕大多數(shù)管理學(xué)家對(duì)管理的定義：管理可看成是這樣一種活動(dòng)，即它發(fā)揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，并實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)。（雷恩）(21)每當(dāng)人們聯(lián)合起來去實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)時(shí)，他們就創(chuàng)造了一個(gè)組織，它有潛力完成任何一個(gè)獨(dú)立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得使用各種資源來達(dá)到特定目標(biāo)。聯(lián)合并指導(dǎo)使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)


由此可以看出，他們把“管理”看成是圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)等手段。這種定義一直在西方管理學(xué)思想史中留下了深深的烙印。至于我們國(guó)內(nèi)的絕大多數(shù)管理科學(xué)著作，差不多對(duì)“管理”也都是這樣定義：“管理是通過計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)成組織目標(biāo)的過程。”(23)這種從企業(yè)管理總結(jié)出來的管理思想，在向其他領(lǐng)域外推時(shí)，始終都強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：1.管理的目標(biāo)是既定的。2.管理是一個(gè)過程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財(cái)力等。4.實(shí)現(xiàn)資源有效配置的手段是計(jì)劃、組織、控制和激勵(lì)等。


人們自然會(huì)想到，公共領(lǐng)域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業(yè)管理是有區(qū)別的，區(qū)別就多在“公共”二字上。公共組織中的目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)即追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)是不同的。公共目標(biāo)也考慮“效率”因素，但同時(shí)還必須考慮“公平”因素。后者在泰勒的科學(xué)管理思想中不僅不可能提到，就是傳統(tǒng)的公共行政管理也很少考慮。正是在這個(gè)意義上，新公共行政學(xué)才獨(dú)樹一幟地把社會(huì)公平放在顯赫的位置上。這個(gè)學(xué)派的努力雖沒有產(chǎn)生預(yù)想的結(jié)果，但他們所提出的問題是值得人們?cè)诠补芾硌芯恐姓J(rèn)真思考的。




企業(yè)管理認(rèn)為，只要在生產(chǎn)過程中把各種資源協(xié)調(diào)好就能夠?qū)崿F(xiàn)所獲取的目標(biāo)最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會(huì)問題，因而管理不會(huì)簡(jiǎn)單地都表現(xiàn)在資源的協(xié)調(diào)上。社會(huì)問題一旦成為公共管理問題，它就是公共管理的邏輯起點(diǎn)。這種從問題出發(fā)，以制定與實(shí)施解決問題的方案為中心，并需要評(píng)價(jià)執(zhí)行效果好壞的思路，正好與公共政策研究的基本思想是相同的，難怪有人說公共管理可視為一種政策管理。


企業(yè)管理為了效率，為了有效地配置資源，其實(shí)現(xiàn)手段或者叫做管理的職能是計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)。毫無疑問，公共管理的有效性也與這些職能相關(guān)。但前面已經(jīng)提到，公共管理不僅要注意到效率問題，而且要研究公平問題，以及與此聯(lián)系密切的公共責(zé)任、公共權(quán)力、公共道德、公共文化等。


企業(yè)管理目標(biāo)因?yàn)榉浅Ｃ鞔_，所以人們往往更多地注意過程管理。而公共管理的目標(biāo)是效率和公平，這既要關(guān)注過程又要關(guān)注結(jié)果。西方從事公共管理學(xué)研究的很多學(xué)者，已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到對(duì)結(jié)果管理進(jìn)行研究的意義。公共管理由注重過程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，這無疑是合理的，但關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)過程管理與結(jié)果管理的統(tǒng)一，以保證實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。


綜上所述，由最早從企業(yè)管理中提煉出的“管理”內(nèi)涵，運(yùn)用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質(zhì)的差別的。它們分別作為“管理”類的分支有其共性的一面，但因各自研究對(duì)象上的差別，又各有其個(gè)性的一面。對(duì)企業(yè)管理來講，管理主體認(rèn)為企業(yè)目標(biāo)十分清楚，那就是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，因而更多地著力于提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)上，這是一種過程管理。對(duì)公共管理來說，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一；除了要掌握好決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)外，還要認(rèn)真履行公共責(zé)任，用好公共權(quán)力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會(huì)問題，如何增進(jìn)公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要講過程管理，又要講結(jié)果管理。也許有人會(huì)問，以上所討論的“公共管理”的內(nèi)容在“行政管理”中不是被人討論過碼？它們之間有什么差別？我們的回答很簡(jiǎn)單：那就是管理主體不同。也許還會(huì)有人問，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領(lǐng)域，包括企業(yè)中的行政活動(dòng)，這中間又有什么差別？我們的回答也很簡(jiǎn)單：公共管理的本質(zhì)集中體現(xiàn)于公共利益上。除那些不以營(yíng)利為目的的公有企業(yè)外，多數(shù)企業(yè)管理的本質(zhì)是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它們之間的根本差別就在一個(gè)“公”字上。我們認(rèn)為，以營(yíng)利為目的的企業(yè)活動(dòng)中的“行政管理”不屬于公共管理范疇，即使它們部分地承擔(dān)了為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的責(zé)任，即使它們?cè)诠芾砘顒?dòng)中也有決策、計(jì)劃、組織、控制等事關(guān)全局和全過程的項(xiàng)目需要做，因?yàn)閷?duì)這些項(xiàng)目的研究是屬于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以營(yíng)利為目的是區(qū)分企業(yè)管理與公共管理的一個(gè)必要條件而不是充分條件，關(guān)鍵還要看組織活動(dòng)的宗旨，在根本上是否謀求社會(huì)的公共利益。一個(gè)組織、小團(tuán)體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會(huì)的公共利益。


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