[論文關鍵詞]農村社會;水庫移民問題;成因;對策
　　[論文內容提要]水庫移民問題是一個復雜的社會經濟問題｡本文詳細闡述了當前我國水庫移民再生產生活中存在的問題､深刻分析了問題產生的原因,并提出了解決問題的措施｡
　　
　　新中國成立以來,我國進行了大規(guī)模的水利水電建設,共修建各類水庫8.6萬多座｡據有關部門的資料顯示,目前我國水電裝機容量已達到1.2億千瓦｡這些工程的建成,在防洪､發(fā)電､灌溉､供水等方面發(fā)揮巨大效益的同時,也造成了1800多萬移民的搬遷安置,繁衍至今達2500多萬人｡其中農村移民達2288萬,占移民總數的90%｡我國大部分水庫都是在改革開放前建成的,在當時的歷史條件下,由于只能對移民進行低標準的補償,未能考慮移民安置區(qū)的環(huán)
　　境容量和后期發(fā)展,造成移民搬遷安置后的生產生活不能得到及時恢復,遺留了大量問題｡
　　
　　一､水庫移民問題的主要表現(xiàn)形式
　　
　　1.水庫移民的貧困面大,在當地經濟發(fā)展中處于邊緣化狀態(tài)
　　從總體來看,移民安置區(qū)信息閉塞､產業(yè)結構比較單一,地方工業(yè)､鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)､龍頭企業(yè)少,市場營銷主體匱乏,缺乏新的經濟增長點,經濟發(fā)展緩慢,動力與后勁不足｡同時,移民本身文化素質偏低,在一定程度上又制約著移民安置區(qū)的經濟發(fā)展｡首先表現(xiàn)為移民收入水平低,絕對貧困問題還比較突出｡據有關部門的調查統(tǒng)計,2004年全國農村移民人均純收入為1557元,僅相當同期全國農民人均純收入2936.4元的53%｡其次是移民與當地群眾的差距越拉越大,相對貧困越來越突出｡移民搬遷后需要較長時間的恢復與發(fā)展,但由于受移民后期扶持措施沒及時跟上､有的甚至根本就沒有進行后期扶持､移民文化素質普遍偏低､安置區(qū)基礎設施落后､生產基礎薄弱､底子薄弱等因素的影響,移民在搬遷后的生產和經濟發(fā)展速度急劇下降,造成與當地群眾的差距越來越大｡
　　2.生產資料匱乏,安置區(qū)環(huán)境容量不足,移民的生計問題難以為繼
　　我國農村移民,特別是1985年底前的移民,主要采取就地后靠方式安置｡搬遷前,這些移民大多居住在河谷地帶,耕地肥沃,生活相對寬裕;搬遷后,后靠安置區(qū)的生存容量狹小,耕地面積急劇下降,人均占有耕地少,土地貧瘠,這是水庫移民生活困窘的主要原因｡移民異地安置時,所得的耕地質差量少,大部分是冷漿田､山田､望天丘,產量很低｡同時,有相當一部分移民未撥給荒山､荒坡和山林｡大部分移民的土地劃撥后未正式辦理手續(xù),在包產到戶前,安置區(qū)的荒山､荒坡和山場歸集體所有,因權屬不清,經常與當地群眾產生糾紛｡1981年,農村實行家庭聯(lián)產承包責任制后,移民就不能隨便開發(fā)荒山､荒坡｡由于生產資料的制約,移民“無用武之地”,多種經營無法開展,生產門路狹窄,收入難以提高｡
　　3.基礎設施落后,生存環(huán)境不能滿足移民的基本生活需要
　　移民安置區(qū)大多地處偏遠山區(qū),特別是大多數庫區(qū)沒有修建沿庫公路､跨庫橋梁或碼頭,移民出行極為不便｡如江西柘林水庫武寧縣楊洲鄉(xiāng)界牌村因建庫而成為孤島,至今不通電､不通路,過著“頭頂高壓線,家中沒有電,住著茅草棚,點著松明燈”的落后生活｡據統(tǒng)計,目前全國有717.6萬農村移民飲水困難或不安全,占農村移民總數的32.4%｡全國有12.8萬移民適齡兒童失學,占移民適齡兒童總數的2.8%｡有2.3萬個移民行政村沒有衛(wèi)生所等基本醫(yī)療條件,占移民行政村總數的40%｡有不少移民村因為貧困留不住鄉(xiāng)村醫(yī)生,村民看病只能跑遠路去鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院｡大部分移民安置區(qū)由于地形､地貌及地質條件復雜,生態(tài)環(huán)境脆弱,自然條件差,環(huán)境容量小,特別是山洪､泥石流､崩塌､滑坡等山地自然災害頻繁發(fā)生,并呈惡化趨勢｡特別是有些水庫在調度時超水位蓄水,庫周移民由此造成的損失又得不到補償,加劇了庫區(qū)移民的貧困｡
　　4.水庫移民的長期依賴心理和抱怨情緒,影響著自身的發(fā)展
　　移民搬遷后,無論是就地后靠還是外遷安置,移民不僅失去了原有的生產生活資料,而且失去了熟悉的生活環(huán)境和原有的社區(qū)網絡資源,面對的是一個完全陌生的環(huán)境,一切都需要重新建立,心理壓力本來就很大,再加上生活狀況長期得不到改善,容易滋生對國家的抱怨心理｡同時,移民認為為國家建設做出了貢獻,國家欠了他們的帳,可以躺在國家懷里,什么問題都應由國家負責解決,“等､靠､要”的思想和“特殊公民”的意識很普遍,又有很強的依賴心理｡不少移民的精神狀態(tài)低沉,有的甚至失去了脫貧致富的信心和勇氣,已經窮得麻木了｡村里沒有好的帶頭人,缺乏脫貧致富的思路､措施和內在動力｡盡管地方政府想方設法采取一些力所能及的幫扶措施,但效果并不明顯｡
　　5.安置區(qū)經濟社會發(fā)展系統(tǒng)功能不足
　　由于安置規(guī)劃的不科學,特別是改革開放前,許多工程根本就沒有編制移民安置規(guī)劃,導致移民搬遷后,由于環(huán)境容量不足,安置區(qū)各項設施不配套,功能不全｡一方面加大了移民的生產生活成本,這對本來作出很大犧牲又沒有得到足夠補償的移民來說無疑是雪上加霜｡另一方面移民搬遷到新的安置區(qū)后,適應環(huán)境的能力下降,給移民生產生活水平的恢復帶來了更大的困難｡由于后期扶持政策不健全,扶持措施跟不上,扶持資金不足,使安置區(qū)經濟社會系統(tǒng)本來就不強的系統(tǒng)功能得以減弱,并長時間得不到改善和提高,在這種情況下,移民經濟社會的發(fā)展就必然缺乏持續(xù)性,這也是造成水庫移民長時間發(fā)展緩慢的根本原因｡
　　
　　二､我國水庫移民問題的成因
　　
　　1.我國的基本國情,客觀上決定了移民問題的復雜性和解決移民問題的長期性
　　一方面,我國水資源短缺,時空分布不均,水旱災害頻繁,為了合理配置水資源､防御水旱災害和開發(fā)利用豐富的水能資源,必然要興建大量的水庫;另一方面,我國人多地少,人口密集,水庫工程建設必然會帶來大量的水庫移民搬遷｡據資料統(tǒng)計,美國已建水壩8.27萬座,與我國建成的水庫數量基本相當,但美國的水庫移民數量還不到我國的二十分之一｡無論過去､現(xiàn)在還是今后一個時期,我國因興修水庫而帶來大量移民的現(xiàn)實,是難以改變的｡在新中國成立之初,我國一方面處于一窮二白的狀況,另一方面又需要新建大量的水利水電工程,以促進經濟發(fā)展｡在這種情況下,只有犧牲移民的部分利益,低標準安置移民｡因此,對移民生產生活的恢復和發(fā)展,就只有在國家經濟實力不斷增強的基礎上,逐步加大后期扶持力度,這就決定了我國水庫移民安置上的長期性｡
　　2.對移民安置工作認識的偏差,主觀上留下了水庫移民問題的隱患
　　長期以來,由于受歷史條件的限制,我們對移民工作的長期性､艱巨性和復雜性認識不足,對保護移民權益重視不夠,在工程建設中普遍存在著“重工程､輕移民,重搬遷､輕安置”的現(xiàn)象｡改革開放以后,國家出臺了一系列政策和法規(guī),對移民安置規(guī)劃､補償標準､安置方式､實施管理和后期扶持等不斷進行規(guī)范,使移民安置效果有了明顯改善｡但是從總體上看,在移民工作上還沒有牢固樹立以人為本的理念,“重工程､輕移民”的思想觀念還沒有得到根本扭轉,致使忽視或不尊重移民權益的現(xiàn)象仍不同程度地存在｡
　　3.前期補償標準低,后期扶持措施落實不到位
　　我國水庫移民補償扶持政策經歷了一個演變過程｡改革開放以前,只對移民進行前期補償,但補償標準相當低｡改革開放后,移民的補償補助標準不斷提高,移民生活安置和安置區(qū)基礎設施的建設有明顯改善,但與生計相關的生產安置仍不理想｡為了解決因前期補償不足帶來的問題,80年代以來,中央先后設立了庫區(qū)維護基金､庫區(qū)建設基金､后期扶持基金,分別用于解決不同時期水庫移民生產生活困難問題｡這些后期扶持資金的使用,使移民的生產生活條件有所改善,解決了部分移民的溫飽問題,為維護社會穩(wěn)定起到了積極作用｡但現(xiàn)行后期扶持政策仍然存在幾個突出問題:各地執(zhí)行政策情況不一致,標準不統(tǒng)一,扶持資金數嚴重不足､后期扶持管理跟不上｡特別是絕大多數地方水庫在今年7月1日之前,一直沒有列入國家后期扶持的范圍,因此,水庫移民后期扶持的總體效果不明顯｡不僅長期積累的矛盾和問題尚未得到有效解決,而且新矛盾和新問題仍在不斷產生｡
　　4.移民政策法規(guī)不完善､管理體制不順､工作機制不健全
在移民政策法規(guī)建設方面,1991年頒布的《移民條例》的主要框架是根據上世紀80年代的情況制訂的,有些已經不能適應新時期移民工作的需要,且政出多門､標準不一,在實施中往往產生有法難依､有法不依､政策操作成本高等問題｡《移民條例》一直到2006年才進行修訂｡在移民管理體制方面,迄今為止中央政府還沒有一個統(tǒng)一的水庫移民管理機構,移民工作由水利､水電､三峽辦､南水北調辦等多個部門分頭管理,難以形成合力｡據國家有關部門的統(tǒng)計,目前,全國各省的水庫移民管理機構建設很不規(guī)范,規(guī)格不一､編制不等,分別掛靠水利廳､發(fā)展改革委､民政廳等不同部門,且大部分為事業(yè)單位,行政協(xié)調能力弱,職能職責不健全,工作經費不落實,很不適應移民工作的需要｡在移民工作機制方面,存在的主要問題是,移民安置規(guī)劃編制深度不夠,沒有真正成為項目審批的前置條件;移民工作透明度不夠,移民參與程度不高,政策落實和資金使用缺乏有效的監(jiān)督和約束機制;在實際工作中,部門之間工作不夠協(xié)調,存在脫節(jié)現(xiàn)象｡
　　
　　三､堅持前期補償與后期扶持相結合,妥善解決好水庫移民問題
　　
　　隨著改革開放的深入和國家經濟實力的不斷增強,黨中央､國務院對水庫移民的生產生活問題越來越重視,解決水庫移民問題的力度也越來越大｡2006年5月,國務院下發(fā)了《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)〔2006〕號)(以下簡稱國務院17號文件),加大了對水庫移民的扶持力度,擴大了扶持范圍,明確了扶持措施｡7月,國務院又頒布了新修訂的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(以下簡稱《移民條例》),提高了水庫移民的前期補償標準,擴大補償范圍,明確了移民安置工作的程序和法律責任｡如何采取切實有效措施,貫徹落實好這兩個文件,是解決好我國水庫移民問題的關鍵｡
　　1.強化水庫移民安置工作的行業(yè)管理
　　首先,要建立全國統(tǒng)一的水庫移民管理機構體系｡體制進行改革的一個關鍵是要建立起移民管理組織機構,以有效地實施政府的管理職責｡根據我國現(xiàn)有國情,擬成立統(tǒng)一管理全國水庫移民的職能部門｡組建直屬于國務院領導的政府職能部門——國家水庫移民管理局,統(tǒng)一管理全國水庫移民后期扶持并制定政策法規(guī)､進行行業(yè)管理等,所有水利水電工程所產生的水庫移民后期扶持工作均歸口國家水庫移民管理局進行管理,各省(自治區(qū)､直轄市)政府成立對應的移民管理機構｡其次,水庫移民安置要統(tǒng)一納入行業(yè)管理｡在工程開工前,要科學編制水庫移民安置規(guī)劃,并要在水庫移民安置規(guī)劃經論證批準后,工程項目才能立項｡第三,要重視并嚴格加強規(guī)劃設計和監(jiān)理單位資質的審查和審批,擇優(yōu)選取高資質規(guī)劃單位進行移民安置規(guī)劃設計和監(jiān)測評估,同時對規(guī)劃設計和監(jiān)理人員實施執(zhí)業(yè)資格上崗制,以期從“源頭”上加強對移民規(guī)劃設計和監(jiān)理隊伍的控制管理,并通過制定相關技術文件和管理制度,制定移民規(guī)劃設計和監(jiān)理規(guī)范,逐步實現(xiàn)對移民規(guī)劃和監(jiān)測評估工作的規(guī)范化管理,積極推進水庫移民安置的科學化｡
　　2.在新建工程移民的補償上要科學合理,確保移民重建家園的基本需要
　　首先,對移民的淹沒損失要進行合理補償｡新的《移民條例》對水庫建設雖未淹沒但移民搬遷后帶不走的財產也列入了范圍,相對于原《移民條例》更加體現(xiàn)了以人為本的思想,也更實事求是｡其次,要建立水庫移民淹沒損失的評估體系建設｡要就水庫建設對移民造成的實際損失建立一套科學合理的評價指標和標準,避免實際工作中的認為因素,使移民淹沒損失的評估客觀化､科學化｡第三,對移民淹沒損失的補償不能僅考慮其財產的現(xiàn)值,應充分考慮到財產的重置價值,否則移民在新的安置區(qū)就難以恢復其原有水平的生產生活｡第四,在考慮移民有形財產損失的同時,要充分考慮移民無形資產的損失｡無形財產的損失,在新老《移民條例》中都沒有考慮,然而,事實上移民的無形資產損失是巨大的,盡管難以估計,但卻是客觀存在,應該在安置政策上給予充分考慮｡
　　3.統(tǒng)籌各方力量,加大后期扶持力度
　　由于中國的國情,我們還無法像一些西方發(fā)達國家那樣,實行一次性足額補償｡必須在前期補償有限的情況下,通過一段時期的后期扶持來實現(xiàn)移民的妥善安置和不斷發(fā)展,這也是社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)｡國務院17號文件,對后期扶持資金的籌集､使用､管理及其各項措施都作了明確的要求,但僅籌集一部分后期扶持資金是不可能把所有的水庫移民問題都解決好｡移民問題既是經濟問題,又是復雜的社會問題,不僅需要移民部門加強管理,更需要政府將其納入整個社會經濟發(fā)展大局統(tǒng)籌考慮,將水庫移民生產生活條件的改善納入社會主義新農村建設中,把水庫移民作為整個“三農”工作的一個重要組成部分并予以重點解決｡通過整合各部門資金､社會各方力量,加大對水庫移民的扶持力度,加快移民安置區(qū)的經濟社會發(fā)展｡
　　4.切實維護好水庫移民的合法權益
　　首先,要加快水庫淹沒補償和移民安置工作的法制化建設,堅持依法移民,并消除不同工程移民安置政策不同的問題,依法保護各類水庫移民的合法權益｡其次,建立健全水庫移民安置的社會監(jiān)理監(jiān)測機制｡引入社會監(jiān)理及監(jiān)測評估機制,監(jiān)測落實有關實施機構貫徹執(zhí)行國家有關移民政策,監(jiān)督和評估移民安置實施規(guī)劃的執(zhí)行,指出實施單位和項目業(yè)主工作中的不足,并提出改進建議｡評估內容包括勞動就業(yè)､文化教育､公共衛(wèi)生､經濟收入､農業(yè)產量以及移民對組織機構､社會服務與社會發(fā)展的評價,從而在各方面維護移民的權益｡第三,進一步完善移民監(jiān)管體系,提高移民安置工作的管理水平和管理效益｡強化管理措施,確保國家的各項政策落到實處｡加強對移民安置工作和移民資金使用的管理和監(jiān)督,確保移民專項資金?？顚Ｓ?提高資金使用效益｡第四,堅持科學發(fā)展觀和開發(fā)性移民方針,搞好移民安置｡對移民搬遷后的安置要進行科學規(guī)劃,促進移民搬遷安置目標的順利實現(xiàn)和庫區(qū)經濟､社會､移民､環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,為移民權益保護創(chuàng)造物質條件和良好環(huán)境條件｡統(tǒng)籌考慮移民搬遷后的發(fā)展問題,搞好安置區(qū)生產開發(fā)和經濟發(fā)展,通過為移民發(fā)展創(chuàng)造良好的物質條件,維護好移民的發(fā)展權,促進移民的各種權益得到落實｡第五,加大移民的公眾參與力度,建立移民申訴渠道｡通過移民群眾的參與,增加移民對政府的信任感,幫助設計單位提出更切合實際､受移民歡迎的安置方案,激發(fā)移民積極參與項目建設的主人翁精神,要讓移民在實施中對政策的落實和補償的兌現(xiàn)進行監(jiān)督｡同時,還要建立移民申述渠道,接受和處理移民申訴,了解移民搬遷和安置實際情況,吸取經驗教訓,為移民排憂解難,真正把移民的各種權益維護好､實現(xiàn)好､發(fā)展好,把移民的各種問題解決好｡
　　5.采取現(xiàn)金直補與項目扶持相結合的方式,讓水庫移民共享改革發(fā)展成果
　　國務院17號文件就移民扶持方式作了明確,即盡量將后期扶持資金直接發(fā)給移民,并在扶持方式的確定上,明確要求必須充分尊重水庫移民的意愿,并聽取當地群眾的意見,這也是國家扶持政策的重大突破｡直接將扶持資金發(fā)給移民個人,移民真正享有對扶持資金的支配使用權,與以往由政府部門決定資金使用方向和用途相比,具有本質上的區(qū)別｡這不僅將會直接提高資金的使用效益,也將給移民帶來更高的心理滿足｡國務院17號文件規(guī)定,每人每年補助600元,可以基本解決移民的溫飽問題和基本的生活問題｡因此,在此基礎上,還必須加大項目扶持的力度,編制好《庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎設施建設和經濟發(fā)展規(guī)劃》,要從根本上把制約移民生產生活的基礎設施問題,把影響移民安置區(qū)經濟社會發(fā)展的問題解決好,才能真正實現(xiàn)移民安置區(qū)經濟社會的持續(xù)健康發(fā)展,水庫移民問題才能得到徹底解決｡
　　
　　[參考文獻]
　　[1]大中型水庫移民后期扶持政策調整調研組.大中型水庫移民后期扶持政策調整調研材料匯編.
　　[2]張春美,曾慶連.論我國水庫移民的權益保護[J].農業(yè)考古,2005,(5).
　　[3]資料來源: 本論文的有關數據均來自大中型水庫移民后期扶持政策調整調研組:大中型水庫移民后期扶持政策調整調研材料匯編(2006年)｡

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