近幾年來，國家在增強中央宏觀調(diào)控能力，進一步完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的政府管理體制方面采取了較大的舉措，把許多原列入地方政府序列的單位如稅務(wù)、工商、 質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等先后劃歸上級業(yè)務(wù)部門，實行了垂直管理的體制。從發(fā)展趨勢看，還有一些部門很有可能實行垂直管理。加上原已實行垂直管理的金融、郵電、保險、商檢、電力、煙草、石油、鹽業(yè)、海關(guān)等部門，實行垂直管理的部門已占了相當(dāng)大的比例。地方人大及其常委會要不要對這些單位實施監(jiān)督？如何監(jiān)督？我們錫山區(qū)人大常委會在這方面進行了一些探索和嘗試，先后通過評議、執(zhí)法檢查、辦理代表建議和處理來信來訪等形式，對工商、國稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、供電部門工作及其執(zhí)行法律法規(guī)的情況進行了監(jiān)督，推動了有關(guān)法律法規(guī)在本行政區(qū)域的正確實施，也促進了這些垂直管理部門的工作。
一、地方國家權(quán)力機關(guān)必須對垂直管理部門加強監(jiān)督

憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會即地方國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)有"在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預(yù)算的執(zhí)行"，"討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項"。因此，按照"屬地原則"，地方國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)監(jiān)督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對其加強監(jiān)督。

1、地方國家權(quán)力機關(guān)對垂直管理部門實施監(jiān)督是憲法和法律賦予的神圣職責(zé)。根據(jù)法律規(guī)定，地方國家權(quán)力機關(guān)負有對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項的決定權(quán)和對法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的保證權(quán)，它的法律內(nèi)涵可以包括以下三個方面：一是地方國家權(quán)力機關(guān)對法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實施享有法定的監(jiān)督職權(quán)，以保證其在本地區(qū)的正確貫徹實施。負有專業(yè)法律執(zhí)法重任的垂直管理部門，同樣應(yīng)當(dāng)接受地方國家權(quán)力機關(guān)對其貫徹法律法規(guī)情況的監(jiān)督。二是地方國家權(quán)力機關(guān)發(fā)布的決議、決定，對本行政區(qū)域具有普遍的法律效力，當(dāng)然也對駐本行政區(qū)域內(nèi)的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國家權(quán)力機關(guān)對涉及本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大問題應(yīng)該加強監(jiān)督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業(yè)，有些可以影響地方經(jīng)濟建設(shè)項目的立項、實施和發(fā)展方向，有些在地方的某些領(lǐng)域具有決定作用，它們在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應(yīng)納入地方國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督的范圍。

2、地方國家權(quán)力機關(guān)對垂直管理部門實施監(jiān)督是落實依法治國方略的必然要求。黨的十五大對"實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家"提出了明確而具體的要求。作為地方國家權(quán)力機關(guān)，它在依法治理本行政區(qū)域工作中起著重要的主導(dǎo)作用，而依法行政是依法治理的重要環(huán)節(jié)，相當(dāng)一部分垂直管理部門是法律法規(guī)的執(zhí)行機關(guān)和實施部門，是執(zhí)法主體。一個地區(qū)對法律法規(guī)貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執(zhí)法主體自身的工作有著密切的內(nèi)在聯(lián)系?？紤]到上級人大及其常委會受地理位置、工作精力的限制，鞭長莫及，不可能對其進行有效的監(jiān)督。因此，地方人大及其常委會必須對駐本行政區(qū)域內(nèi)作為執(zhí)法主體的垂直管理部門強化監(jiān)督檢查，只有這樣才能保障其執(zhí)行的法律法規(guī)在本地正確有效地貫徹實施，才能在推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3、地方國家權(quán)力機關(guān)對垂直管理部門實施監(jiān)督是廣大人民群眾的迫切愿望。在實際工作中，由于受現(xiàn)行條塊分割管理體制的影響，垂直管理部門自成系統(tǒng)，各自為政，集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀、經(jīng)濟監(jiān)督于一身，高度綜合，彈性很大，而且這些部門分支機構(gòu)較多，人員廣泛，手中又握有較大的行政自由裁量權(quán)。在這樣的情況下，一定程度上出現(xiàn)了少數(shù)垂直管理部門對無利可圖的工作撒手不管，對有利可圖的工作一手管死；有的經(jīng)常監(jiān)督別人而疏于自我監(jiān)督，導(dǎo)致有些部門"面難看、門難進、事難辦"，甚至有小部分利欲熏心者貪污受賄、弄權(quán)勒索。對此，廣大人民群眾意見很大，強烈要求人大對其加強監(jiān)督。作為地方國家權(quán)力機關(guān)，它代表人民依法行使權(quán)力，工作中應(yīng)把人民需要不需要、滿意不滿意作為履行職責(zé)的出發(fā)點和落腳點，切實加大對垂直管理部門的監(jiān)督，促進其更好地為人民多辦好事、實事。

4、地方國家權(quán)力機關(guān)對垂直管理部門實施監(jiān)督是推進垂直管理工作的重要途徑。垂直管理部門的工作，有的是縱向管理，只向上級負責(zé)，地方基本上管不了；有的屬橫向延伸，由當(dāng)?shù)卣埽瑢嶋H上到位很難。而上級人大及其常委會又無暇顧及，如果地方人大也不能大膽地對其實施法律和工作監(jiān)督，必將導(dǎo)致垂直管理部門在地方上失去橫向監(jiān)督，這不利于它們在工作中發(fā)現(xiàn)問題，改進工作。立足于推進這些部門的工作看，垂直管理部門的垂直管理與地方國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督并不矛盾。主管部門的垂直管理是一種行政監(jiān)督，以主管業(yè)務(wù)為主；地方人大的監(jiān)督，立足于法，是一種法律監(jiān)督，目的都是為了改進工作，促進行業(yè)發(fā)展，推進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)健康發(fā)展。因此，地方國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督不僅可以消除因條塊分割帶來的弊端，也可以幫助垂直管理部門及時發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提高工作水平。如前幾年我們以工商法律法規(guī)為依據(jù)，開展了歷時兩個月的人大代表對工商部門評議活動，提出了許多中肯的建議和意見，工商部門以積極姿態(tài)接受評議，切實解決了許多執(zhí)法過程中存在的問題，推進了部門工作，改善了部門形象，受到了廣大群眾的好評。




二、地方國家權(quán)力機關(guān)對垂直管理部門監(jiān)督不力的原因

當(dāng)前，由于受多種因素的制約，地方國家權(quán)力機關(guān)對駐本行政區(qū)域垂直管理部門的監(jiān)督顯得十分乏力，有的甚至還沒有把對垂直管理部門的監(jiān)督納入工作范圍，以致垂直管理部門的執(zhí)法工作成為了地方國家權(quán)力機關(guān)法律監(jiān)督的"盲區(qū)"。究其原因，可概括為三個方面。

1、思想認識不到位。地方國家權(quán)力機關(guān)存在著兩種錯誤思想：一是不必監(jiān)督。認為地方國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的對象是本級"一府兩院"，而垂直管理部門不是當(dāng)?shù)卣慕M成部門，按照"屬人原則"，凡本級政府沒有涉及的，人大也沒有必要過問。二是不敢監(jiān)督。垂直管理部門如郵電、電力、金融等為本地的經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻，發(fā)揮了重大作用。所以，有的擔(dān)心加強對它們的監(jiān)督會影響到其與地方的關(guān)系。同時，垂直管理部門主動接受監(jiān)督的意識不強，有的甚至認為地方國家權(quán)力機關(guān)對其監(jiān)督是"多管閑事"，對權(quán)力機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督敷衍應(yīng)付，不予重視，甚至不理不睬。

2、運作機制不健全。關(guān)于地方國家權(quán)力機關(guān)對垂直管理部門實施監(jiān)督，法律只作授權(quán)性規(guī)定，不便操作。憲法和地方組織法對如何監(jiān)督垂直管理部門沒有從內(nèi)容、形式、程序上作具體規(guī)定。地方國家權(quán)力機關(guān)還沒有建立一整套系統(tǒng)的監(jiān)督工作制度，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督不經(jīng)常、內(nèi)容不全面、程序不到位。

3、缺乏富有威懾力的監(jiān)督手段。從目前來看，地方國家權(quán)力機關(guān)對垂直管理部門的監(jiān)督缺乏有力度、有硬度的監(jiān)督手段。對同級"一府兩院"及其工作人員拒不接受監(jiān)督或在執(zhí)法中有重大問題的，可以采取質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查、撤職或罷免等嚴厲的手段進行監(jiān)督，但垂直管理部門行政隸屬關(guān)系不在本級，其領(lǐng)導(dǎo)的任免不再由地方國家權(quán)力機關(guān)決定，這些監(jiān)督手段也就運用不上，法律又沒有對垂直管理部門不接受監(jiān)督追究什么責(zé)任以及如何追究責(zé)任作出規(guī)定，從而導(dǎo)致了地方國家權(quán)力機關(guān)對垂直管理部門的監(jiān)督"柔性"有余，"剛性"不足。

三、地方國家權(quán)力機關(guān)加強對垂直管理部門監(jiān)督的主要做法

我們從實踐中感到，地方國家權(quán)力機關(guān)應(yīng)該監(jiān)督垂直管理部門，但垂直管理部門畢竟不是同級政府的組成部門，監(jiān)督方法也應(yīng)有所不同，必須堅持從實際出發(fā)，循序漸進，在增強意識，完善機制，拓寬領(lǐng)域上多下功夫。

1、統(tǒng)一思想認識，增強監(jiān)督意識。地方國家權(quán)力機關(guān)要充分認識到對垂直管理部門進行監(jiān)督是法律賦予的重要職權(quán)，它既是權(quán)利，更是義務(wù)。不去監(jiān)督或監(jiān)督不力，就是失職，也就辜負了廣大人民群眾的重托。同時，要認識到加強對垂直管理部門的監(jiān)督有利于促進其提高執(zhí)法水平，更好地為地方經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。所以，地方國家權(quán)力機關(guān)在對垂直管理部門實施監(jiān)督的過程中，要去除顧慮，積極、大膽、理直氣壯地行使監(jiān)督權(quán)。其次，要對垂直管理部門強化人民代表大會制度和法律法規(guī)的宣傳教育，使之不斷增強人大意識和法律意識，增強接受人大監(jiān)督的自覺性，并以此為動力，改進工作，公正執(zhí)法。

2、拓寬監(jiān)督渠道，增強監(jiān)督實效。從前幾年工作實踐看，我們感到對垂直管理部門實施監(jiān)督時，要注意找準(zhǔn)切入點，拓寬思路，改進方法，增強實效。一是把法律監(jiān)督作為對垂直管理部門監(jiān)督的切入點，重點檢查其貫徹執(zhí)行法律法規(guī)、特別是主執(zhí)法律的情況，并可通過執(zhí)法監(jiān)督延伸到工作監(jiān)督。在實際操作中，每一個環(huán)節(jié)都要堅持依法，評判是非要以法律為準(zhǔn)繩，做到有理、有據(jù)、有法可依。二是充分發(fā)揮代表主體作用，通過組織代表，尤其是在本行政區(qū)域選舉產(chǎn)生的上一級代表開展執(zhí)法檢查、調(diào)查、視察和評議等活動，加強對垂直管理部門的執(zhí)法監(jiān)督。如在安排本行政區(qū)域產(chǎn)生的上級人大代表活動時，我們注重通過視察、聽取工作匯報、執(zhí)法檢查等形式，加強了對海關(guān)、商檢、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等垂直管理部門的監(jiān)督，不僅推進了這些部門的工作，也融洽了其與地方的關(guān)系。三是與政府及其職能部門的執(zhí)法活動相結(jié)合，督促政府及有關(guān)職能部門加大對垂直管理部門違法問題的查處力度。四是上下聯(lián)動，發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)督功效。一方面，加強與其上級主管部門的聯(lián)系，建立聯(lián)系溝通制度，采取上下聯(lián)動等方式，實施有效的監(jiān)督措施，既使地方國家權(quán)力機關(guān)把法律賦予的職權(quán)執(zhí)行到位，又使垂直管理部門消除顧慮，擺正位置，感到地方人大對本行業(yè)工作的關(guān)心和支持。另一方面，對拒不接受監(jiān)督的垂直管理部門可以向上級國家權(quán)力機關(guān)反映，通過上級國家權(quán)力機關(guān)督促其上級主管部門進行處理。如我們對電話費用同城不同價問題，在組織代表對同級郵電部門提出意見的基礎(chǔ)上，先后通過本區(qū)域選舉產(chǎn)生的無錫市人大代表和江蘇省代表提出意見，督促上級郵電部門改變電話費過高的狀況。五是在辦理代表建議和議案，以及處理群眾來信來訪的過程中，加強與有關(guān)垂直管理部門的聯(lián)系，通過交辦、催辦、督辦等手段加大監(jiān)督力度，督促其把代表建議、群眾意見落到實處。去年，我們針對人民群眾和代表反映強烈的電價問題組織力量進行了廣泛調(diào)查，并召開主任會議聽取供電部門電價工作情況匯報，針對存在的問題，提出了具體意見。供電部門根據(jù)主任會議的意見，及時采取措施，加強縱橫向協(xié)調(diào)和爭取，降低了中小學(xué)校、醫(yī)院、敬老院的電價。同時，出臺了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電新規(guī)定，規(guī)范了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電范圍和電價，改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電電價偏高的狀況，群眾比較滿意。

3、完善監(jiān)督機制，規(guī)范監(jiān)督行為。在目前法制尚不完備的情況下，地方國家權(quán)力機關(guān)要增強對垂直管理部門的監(jiān)督實效，必須建立一整套全面、系統(tǒng)的工作制度，如調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查制度，執(zhí)法責(zé)任制，執(zhí)法整改反饋制度等。要通過建立健全各項制度，從監(jiān)督內(nèi)容、活動安排和監(jiān)督程序等方面對監(jiān)督行為予以規(guī)范。從監(jiān)督內(nèi)容來看，要以垂直管理部門主執(zhí)法律為依據(jù)，聯(lián)系本地改革開放中的重大問題、經(jīng)濟建設(shè)中的難點問題和群眾反映的熱點問題，從垂直管理部門承擔(dān)的職責(zé)中，選準(zhǔn)監(jiān)督的重點。從活動安排看，要注意監(jiān)督的經(jīng)常性和計劃性，既要通過推行執(zhí)法責(zé)任制對垂直管理部門實施經(jīng)常性監(jiān)督，又要有計劃地對部分垂直管理部門進行重點監(jiān)督。從監(jiān)督程序來看，要在學(xué)法、調(diào)查、視察、檢查，掌握翔實材料的基礎(chǔ)上，理直氣壯地提出建議、批評和意見，并督促其整改，限期聽取執(zhí)法整改和解決重大問題的情況報告。如我們在對國稅、地稅工作的監(jiān)督上，緊緊圍繞稅務(wù)部門執(zhí)行《稅收征管法》等一系列稅法，經(jīng)常深入基層調(diào)查研究，傾聽群眾的意見和要求，并于每年7月份聽取國、地稅關(guān)于上半年稅收征管情況的匯報，督促其依法行政，順利完成年度稅收征管任務(wù)。

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