主要思想

　　現(xiàn)有的文獻在預(yù)算軟約束的制度原因上還存在許多爭論。雖然任何一個單一的理論都不可能解釋預(yù)算軟約束所有方面的現(xiàn)象，但是，對于前社會主義經(jīng)濟和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟來講，預(yù)算軟約束的形成卻有一些共同的原因。

　　林顏夫及其合作者（1994，1997，1999）系統(tǒng)闡述了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中企業(yè)的預(yù)算軟約束問題的觀點，認為“政策性負擔(dān)”是形成企業(yè)預(yù)算軟約束問題的根本原因，企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)與企業(yè)的預(yù)算軟約束之間并不存在必然的因果關(guān)系。進一步，林毅夫及其合作者在一個更大的框架下分析了為什么轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中企業(yè)的“政策性負擔(dān)”會普遍存在：這些國家都不同程度地推行著違背經(jīng)濟比較優(yōu)勢的趕超戰(zhàn)略。下面我們以中國的經(jīng)濟現(xiàn)實為例，對上述思想進行簡要的歸納。

　　中國的國有企業(yè)普遍承擔(dān)著兩方面的政策性負擔(dān)：戰(zhàn)略性政策負擔(dān)和社會性政策負擔(dān)。戰(zhàn)略性政策負擔(dān)，是指在傳統(tǒng)的趕超戰(zhàn)略的影響下，投資于我國不具備比較優(yōu)勢的資本密集型產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)區(qū)段所形成的負擔(dān)；社會性政策負擔(dān)，則是指由于國有企業(yè)承擔(dān)過多的冗員和工人福利等社會性職能而形成的負擔(dān)。這兩方面的政策性負擔(dān)，都是中國推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)生產(chǎn)物。

　　中國從20世紀50年代開始推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，而中國是一個資本非常稀缺、勞動力相對富余的經(jīng)濟，政府想要優(yōu)先發(fā)展的資本密集型的重工業(yè)是同中國經(jīng)濟的比較優(yōu)勢相背離的，所以這些企業(yè)在開放、競爭的市場環(huán)境中缺乏自生能力。為了實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，就必然會對經(jīng)濟進行扭曲，人為壓低利率、匯率、原材料價格等以降低重工業(yè)企業(yè)的成本，并且給予市場壟斷地位以提高產(chǎn)品價格；但是，當市場化改革開始后，經(jīng)濟中的要素和產(chǎn)品價格逐漸由市場競爭決定，失去了這些補貼和保護以后，重工業(yè)企業(yè)缺乏自生能力，在開放競爭的市場中無法盈利的問題就由隱性變?yōu)轱@性，這便形成了國有企業(yè)的戰(zhàn)略性政策負擔(dān)。另一方面，由于重工業(yè)是資本密集型的產(chǎn)業(yè)，它能夠吸收的就業(yè)人口非常少，而中國卻是一個勞動力富余的國家，為了解決社會就業(yè)問題，政府就會要求國有企業(yè)雇傭過多的冗員，并承擔(dān)起一些企業(yè)所不應(yīng)當承擔(dān)的社會職能，這就形成了國有企業(yè)的社會性負擔(dān)，它無疑也將增加國有企業(yè)經(jīng)營的成本。

　　政府對企業(yè)的政策性負擔(dān)所造成的虧損負有責(zé)無旁貸的責(zé)任，政府為了讓這些承擔(dān)著政策性負擔(dān)的國有企業(yè)繼續(xù)生存，就必然對國有企業(yè)進行事前的保護或者補貼，但是由于信息不對稱，政府無法確知政策性負擔(dān)給企業(yè)帶來的虧損是多少，也很難分清楚一個企業(yè)的虧損是政策性負擔(dān)造成的還是由于企業(yè)自身管理不當或是企業(yè)經(jīng)理人員的道德風(fēng)險造成的，在激勵不相容的情況下，企業(yè)經(jīng)理人員會將各種虧損，包括政策性負擔(dān)形成的虧損和道德風(fēng)險、管理不當?shù)仍斐傻奶潛p都歸咎于政策性負擔(dān)，在政府無法分清楚這兩種虧損的差別，而又不能推托對政策性負擔(dān)所造成的虧損的責(zé)任時，就只好把企業(yè)的所有虧損的責(zé)任都負擔(dān)起來，在企業(yè)的虧損形成后又給予事后的補貼，因此形成了企業(yè)的預(yù)算軟約束。由于事后的保護或者補貼的可能性的存在，更加重了企業(yè)經(jīng)理事前的道德風(fēng)險問題。這樣，在信息不對稱和激勵不相容的情況下，這種由于政策性負擔(dān)帶來的企業(yè)的預(yù)算軟約束，會嚴重影響國有企業(yè)的經(jīng)營效率和激勵機制。

　　只要企業(yè)承擔(dān)著政策性負擔(dān)，就會引發(fā)企業(yè)的預(yù)算軟約束。而企業(yè)是否背負政策性負擔(dān)實際上同企業(yè)的所有制形式?jīng)]有關(guān)系，所以在預(yù)算軟約束與企業(yè)的所有制性質(zhì)之間并不存在必然的聯(lián)系。東歐與俄羅斯等國家的國有企業(yè)在大規(guī)模私有化之后，它們的政策性負擔(dān)并沒有剝離，而且私有化還會增加企業(yè)的討價還價能力，所以預(yù)算軟約束問題不但沒有解決，政府補貼反而增加了，這些事實都可以由上面的理論來解釋。

　　政策性負擔(dān)與國有企業(yè)的預(yù)算軟約束

　　我們用L 表示國有企業(yè)承擔(dān)的政策性負擔(dān)，用π表示沒有政策性負擔(dān)時國有企業(yè)的利潤，則企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)后的利潤為Π仔－L.我們用B （L ）表示企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)L 給政府帶來的好處，假設(shè)一般情況下有B （L ）＞L ，也就是說除了經(jīng)濟上的利益，政策性負擔(dān)還帶給政府其他的一些好處，比如建立了政府官員可以炫耀政績的資金密集的先進產(chǎn)業(yè)，或是增加就業(yè)促進了社會的穩(wěn)定等。假設(shè)政府向國有企業(yè)的經(jīng)理支付一個固定的報酬w*.下面我們來考慮當國有企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)時，政府與企業(yè)之間的如下博弈：博弈一：時期一，在國有企業(yè)生產(chǎn)之前，政府選擇是否讓國有企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)L ；時期二，國有企業(yè)經(jīng)理觀察到企業(yè)是否承擔(dān)政策性負擔(dān)L ，然后選擇自己的努力程度進行生產(chǎn)；時期三，生產(chǎn)完成，政府觀察到國有企業(yè)的利潤情況，然后決定是否補貼及補貼多少。

　　對于上述博弈需要進行幾點說明。首先是政府的補貼策略，假設(shè)政府只有在企業(yè)生產(chǎn)虧損的情況下才會考慮是否補貼；并且，如果政府決定對企業(yè)進行補貼，則補貼額正好等于企業(yè)的虧損額；此外，政府所承擔(dān)的補貼成本為θ·S ，其中θ∈（0，1），也就是說，有可能政府只承擔(dān)部分的補貼成本。其次是企業(yè)經(jīng)理的報酬問題，我們假設(shè)只有在生產(chǎn)完成之后，并對生產(chǎn)的啟動資金和企業(yè)的政策性負擔(dān)進行支付后，才支付企業(yè)經(jīng)理的報酬w*；也就是說，如果在時期三企業(yè)虧損并且政府不提供補貼，經(jīng)理便拿不到報酬，在這種情況下企業(yè)倒閉，政府獲得的支付為0.第三是模型的信息結(jié)構(gòu)，如果存在政策性負擔(dān)，企業(yè)生產(chǎn)增加了一些不確定因素，這會帶來信息不對稱問題，假設(shè)在企業(yè)的生產(chǎn)過程中（時期二），政府觀察不到、從而無法控制企業(yè)家的努力程度。最后，就是政府和企業(yè)經(jīng)理的保留支付問題，如果政府不讓企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)，則政府的保留支付為π*，國有企業(yè)經(jīng)理的保留支付為0.我們假設(shè)在相同的支付水平下，政府總是傾向于讓企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)，而企業(yè)經(jīng)理則總是傾向于盡量少地付出努力。我們采用逆推法求解上面的博弈，從中可以清楚地看到政策性負擔(dān)是如何影響國有企業(yè)的生產(chǎn)行為，以及承擔(dān)著政策性負擔(dān)的企業(yè)是如何獲得生存條件的。

　　首先，政策性負擔(dān)會影響國有企業(yè)的生產(chǎn)效率，這從命題一中國有企業(yè)經(jīng)理所選擇的產(chǎn)量就可以看到。很多實證研究都發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)的生產(chǎn)效率比私有企業(yè)要低，文獻中往往將其歸結(jié)于國有企業(yè)的公有性質(zhì)，但是從這里的分析可以看到一點，國有企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)也是導(dǎo)致國有企業(yè)缺乏效率的一個重要原因。

　　其次，由于承擔(dān)政策性負擔(dān)L 必然增加國有企業(yè)的成本，所以這些企業(yè)在競爭性的市場環(huán)境中沒有“自生能力”。命題一告訴我們，承擔(dān)政策性負擔(dān)的國有企業(yè)要獲得生存的條件，可以依賴兩條途徑：一是依靠政府補貼來救助虧損的國有企業(yè)；二是維護國有企業(yè)的壟斷地位，限制市場進入以獲取壟斷利潤。實際上，從一種更廣義的概念來講，維護國企的壟斷地位實際也是一種補貼，這是以損失社會效率為代價向國有企業(yè)提供的一種隱性補貼。

　　對命題一進行進一步分析，我們可以得到如下的一些推論：推論一，當國有企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)時，國企經(jīng)理選擇生產(chǎn)的產(chǎn)量q 總是小于最優(yōu)產(chǎn)量q*.推論一實際上說明了在信息不對稱情況下，政策性負擔(dān)必然會帶來企業(yè)經(jīng)理的道德風(fēng)險問題，企業(yè)經(jīng)理會降低自己的努力程度，從而降低國有企業(yè)的生產(chǎn)效率，增加社會的生產(chǎn)者和消費者剩余損失。政策性負擔(dān)是導(dǎo)致國有企業(yè)低效率的原因，因為它引發(fā)了國有企業(yè)經(jīng)理的道德風(fēng)險問題。實質(zhì)上，從命題一的臨界值為B （L ）而非L 這點，我們就已經(jīng)看到了政策性負擔(dān)對國有企業(yè)效率的影響，因為當L<π*推論二，當國有企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)時，市場競爭程度的增加會使國有企業(yè)更容易出現(xiàn)虧損，并使政府補貼的成本增加。

　　推論二實際上說明了，市場競爭程度的增加會使國有企業(yè)的預(yù)算軟約束問題顯性化，并增加政府補貼的成本。中國經(jīng)濟改革的歷程能夠很好地反映推論二的結(jié)論：改革開放以前，國有企業(yè)普遍盈利，改革開放以來，中小型國有企業(yè)的虧損面越來越大，很大程度上就是因為它們所處的行業(yè)市場進入門檻低，大量非公有制經(jīng)濟進入加劇了競爭程度。由于承擔(dān)著政策性負擔(dān)，并由此而帶來國有企業(yè)的低效率（推論一），所以中小型國企的虧損也就在所難免，并且虧損面越來越大，政府對這些企業(yè)的補貼也不斷增加，這就帶來了財政和金融體系的風(fēng)險。由推論二，我們同樣可以理解為什么中央政府對國有企業(yè)改革會采取“抓大放小”的戰(zhàn)略，因為全國國有企業(yè)幾乎所有的利潤都是由處于壟斷行業(yè)的大型國有企業(yè)創(chuàng)造的，中小國企普遍虧損，政府便有動機甩掉中小國有企業(yè)這個包袱。

　　推論三，當國有企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)并虧損時，θ越低則政府補貼越多，國有企業(yè)的產(chǎn)量偏離（偏低）最優(yōu)產(chǎn)量的幅度也越大。

　　推論三告訴我們，如果政府承擔(dān)的補貼成本的比率越低，那么它能夠承擔(dān)的補貼規(guī)模就越大。國有企業(yè)經(jīng)理就有動機擴大企業(yè)的虧損額，以使得企業(yè)能夠從政府那里得到更多的補貼。推論三的結(jié)論反映了中國經(jīng)濟的特點：地方政府都有很強的動機去干預(yù)金融機構(gòu)，要求這些金融機構(gòu)向地方性的國有企業(yè)提供貸款，而一旦這些貸款形成呆壞賬，則這種貸款損失的成本卻大多是由中央政府來承擔(dān)；中國國有商業(yè)銀行的經(jīng)營者也反映，自從1994年銀行商業(yè)化改革以來，國有商業(yè)銀行受到中央政府的干預(yù)已經(jīng)越來越少，而他們所受到的干預(yù)主要來自地方政府。從推論三我們可以推斷，當市場競爭程度足夠高時，如果實行嚴厲的金融財政政策，地方政府的財政或金融約束越硬（θ越高），那么地方國有企業(yè)的預(yù)算約束也越硬（得到的補貼越少），國有企業(yè)的效率也越高。

　　推論四，當國有企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)時，如果B （L ）越大，則國有企業(yè)的產(chǎn)量偏離（偏低）最優(yōu)產(chǎn)量的幅度就越大。

　　推論四和推論三道理相似，只不過它適用的范圍更廣（并不要求國有企業(yè)虧損）。如果政府從企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)中得到的好處越多，則政府愿意支付的補貼額也就越大，那么國有企業(yè)經(jīng)理就有動機更少地付出努力，以分享政府從政策性負擔(dān)中得到的好

對現(xiàn)實問題的解釋及政策建議

　　下面我們就利用模型的結(jié)果來對社會主義和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中的一些現(xiàn)實問題進行分析。首先，為什么在計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)基本上沒有任何生產(chǎn)的自主權(quán)？當企業(yè)承擔(dān)著政策性負擔(dān)時，企業(yè)經(jīng)理完全的自主權(quán)會帶來嚴重的道德風(fēng)險問題，而剝奪企業(yè)的自主權(quán)，比如采用產(chǎn)量配額手段，則是一種次優(yōu)的制度安排，它在一定的條件下能夠減少企業(yè)的效率損失，保證企業(yè)經(jīng)理最低的努力程度。其次，為什么在中國國有企業(yè)的改革過程中，政府對國有企業(yè)的補貼經(jīng)歷了從財政補貼、到銀行貸款、再到股市融資的一個過程？實際上對于政府而言，這是因為財政對政府的財務(wù)約束是最硬的，銀行貸款次之，股市融資的財務(wù)約束最軟（即θ最低），財政是政府拿自己的錢去補貼，而銀行貸款則是拿別人的錢去補貼，而股市融資亦然，并且股權(quán)融資的約束比債權(quán)融資更軟。第三，為什么俄羅斯在對國有企業(yè)大規(guī)模私有化之后，政府向企業(yè)提供的補貼反而更多了？如果私有企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)，則私有企業(yè)從政府獲得的補貼要比國有企業(yè)多，這可以解釋俄羅斯經(jīng)濟的現(xiàn)象。那為什么俄羅斯政府不剝離私有化后企業(yè)的政策性負擔(dān)呢？這是因為在“大爆炸”式的改革措施下，企業(yè)的政策性負擔(dān)并未被剝離，或者不具備剝離企業(yè)政策性負擔(dān)的條件。

　　最后，我們對上述模型結(jié)果的政策含義進行討論。在經(jīng)濟由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，市場的競爭程度必然越來越激烈，在這種情況下，企業(yè)的政策性負擔(dān)必然帶來企業(yè)的預(yù)算軟約束問題，所以，要硬化企業(yè)的預(yù)算軟約束問題就必須剝離企業(yè)的政策性負擔(dān)。但是，如何剝離企業(yè)的政策性負擔(dān)？從前面的分析可以看到，關(guān)鍵要從兩個方面入手：一是要降低企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)給政府帶來的好處B （L ），或者增加政府讓企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)的成本。B （L ）在我們的模型中是外生的，但顯而易見的是，B （L ）的大小也受外部經(jīng)濟制度因素的影響，比如，如果社會充分就業(yè)或者具有完善的社會保障系統(tǒng)，那么，政府讓企業(yè)保持大量冗員的必要性就降低，B （L ）就會比較小，同時如果全社會都清楚地知道趕超的代價，政府放棄了趕超的思想，那么B （L ）也會減小。

　　二是要硬化政府的財務(wù)約束，對政府行為實施比較緊的金融和財政政策，目的在于讓政府承擔(dān)它補貼企業(yè)的全部成本（θ1），比如，減少政府對金融體系的干預(yù)，實現(xiàn)金融機構(gòu)獨立的商業(yè)化經(jīng)營，以免后者成為政府補貼國有企業(yè)的工具。另外，加入WTO 給金融體系帶來的競爭壓力也有助于金融體系的商業(yè)化改革。

　　當如上兩方面的條件具備時，政府就會有積極性去消除企業(yè)的政策性負擔(dān)，而一旦政策性負擔(dān)消除，政府就不再對企業(yè)的虧損負有責(zé)任，企業(yè)的預(yù)算約束也就能夠硬化，經(jīng)濟效率可以提高。從上面的分析我們可以看到，為什么俄羅斯的私有化改革沒有硬化企業(yè)的預(yù)算約束，因為它沒有剝離企業(yè)政策性負擔(dān)，私有化只會使政府的補貼增加，財政金融壓力增大，進而導(dǎo)致嚴重的通貨膨脹和金融風(fēng)險。

　　政策性負擔(dān)是轉(zhuǎn)型國家中企業(yè)預(yù)算軟約束存在的根本原因，起因于政府的趕超思想，所以，我國若要取消現(xiàn)有的企業(yè)的預(yù)算軟約束，并且避免造成新企業(yè)的預(yù)算軟約束問題，首先必須放棄趕超的思想。其次，要對癥下藥剝離國有企業(yè)現(xiàn)在承擔(dān)的政策性負擔(dān)。從近期來看，就是要加快健全社會保障系統(tǒng)，加快發(fā)展勞動密集型的中小企業(yè)，以減輕剝離企業(yè)的社會性政策型負擔(dān)給政府和社會帶來的壓力；另一方面，就是要減少政府對金融機構(gòu)和金融體系的干預(yù)，硬化政府的財務(wù)約束，降低金融體系的風(fēng)險，同時要創(chuàng)造條件讓資本過度密集的企業(yè)利用國際資本或是轉(zhuǎn)產(chǎn)到勞動力比較密集的產(chǎn)業(yè)以解決國有企業(yè)的自生能力問題，消除國有企業(yè)的戰(zhàn)略性政策負擔(dān)。

　　結(jié)論

　　本文在一個動態(tài)博弈的框架下，對林毅夫及其合作者（1994、1997、1999）所提出的關(guān)于政策性負擔(dān)與企業(yè)預(yù)算軟約束的理論進行了模型化。文章的主要結(jié)論包括：在信息不對稱、激勵不相容的情況下，政策性負擔(dān)必然會帶來企業(yè)的道德風(fēng)險問題，降低企業(yè)的效率；進一步，如果市場競爭程度足夠充分，則政策性負擔(dān)必然帶來企業(yè)的預(yù)算軟約束問題，也就是說，在這樣的情況下前者是后者的充分條件；預(yù)算軟約束問題與企業(yè)的公有制性質(zhì)無關(guān)，相反在企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)的情況下，私有企業(yè)會比國有企業(yè)更容易產(chǎn)生預(yù)算軟約束問題，并且有激勵向政府要更多的補貼；當國有企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)時，剝奪國有企業(yè)經(jīng)理的生產(chǎn)自主權(quán)，比如產(chǎn)量配額規(guī)定，往往是一種次優(yōu)的制度安排，這解釋了改革前為何國有企業(yè)廠長、經(jīng)理的人、財、物、產(chǎn)、供、銷的自主權(quán)都被剝奪的原因。進一步，在本文的邏輯框架下我們提出了相應(yīng)的政策建議：在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，市場化程度不斷加深的情況下，要想硬化國有企業(yè)的預(yù)算軟約束，就必須剝離國有企業(yè)的政策性負擔(dān)，而要剝離國有企業(yè)的政策性負擔(dān)，就必須放棄趕超思想，降低政府從讓國有企業(yè)承擔(dān)政策性負擔(dān)中獲得的好處，并硬化政府本身的財務(wù)約束。

擴展閱讀

版權(quán)聲明：