按照預(yù)算改革的要求，部門預(yù)算編制要“細(xì)”，要“實(shí)”。所謂“細(xì)”，就是要把所有預(yù)算指標(biāo)都按類、款、項(xiàng)、目，一直落實(shí)到具體項(xiàng)目；所謂“實(shí)”，就是要制定切實(shí)可行的定額標(biāo)準(zhǔn)，按照預(yù)算年度所要實(shí)施的事項(xiàng)，測算支出的實(shí)際需求，不得瞞收虛支，真正實(shí)現(xiàn)零基預(yù)算和綜合預(yù)算。
一、部門預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容

在目前人大還不可能對所有部門預(yù)算的各項(xiàng)收支情況都進(jìn)行詳細(xì)審查的情況下，人大對部門預(yù)算草案的審查內(nèi)容應(yīng)該有原則，有重點(diǎn)。

原則是，依據(jù)法律法規(guī)和預(yù)算制度改革的要求，結(jié)合揚(yáng)州實(shí)際，堅(jiān)持“一是吃飯，二要建設(shè)”的原則，遵循需要與可能綜合平衡的原則，重點(diǎn)審查預(yù)算收支總量、平衡狀態(tài)、主要支出項(xiàng)目。

重點(diǎn)是，在一般審查的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)部門、重點(diǎn)方面、重點(diǎn)項(xiàng)目。

重點(diǎn)部門——綜合部門，農(nóng)業(yè)、教育、科技、社保等重點(diǎn)支出部門，資金收支量大的部門，預(yù)算外收入比較多的部門。其中，要關(guān)注重點(diǎn)部門中“三個(gè)高于兩個(gè)不低于”的要求。即，目前與預(yù)算審查關(guān)系較為密切的法律和中共中央文件有明確要求的問題。如：農(nóng)業(yè)法——農(nóng)業(yè)投入；教育法——教育經(jīng)費(fèi)；科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法——科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)，都要求每年支出都要高于國家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。中共中央有關(guān)精神文明、衛(wèi)生發(fā)展的決定，都要求對宣傳文化、衛(wèi)生事業(yè)每年增加幅度不低于財(cái)政收入的增長幅度。人大一年可選擇幾個(gè)重點(diǎn)部門進(jìn)行審查。

重點(diǎn)方面——收入是否合法、合規(guī)，支出是否合理、透明，收支是否平衡，收支是否不均；公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目資金安排是否合理；必備的機(jī)動費(fèi)是否立項(xiàng)；綜合經(jīng)濟(jì)部門與專業(yè)部門安排的項(xiàng)目是否一致，資金安排是否到位；國家、省支持項(xiàng)目的地方配套資金是否落實(shí)到位；預(yù)算外收入是否全部納入預(yù)算管理；政府采購項(xiàng)目是否納入政府采購中心管理，等等。

重點(diǎn)項(xiàng)目——收支數(shù)額較大的項(xiàng)目、重要項(xiàng)目和影響面大的項(xiàng)目。政府部門要在預(yù)算草案中作出較為詳細(xì)的說明，以便于人大審查。

二、部門預(yù)算審查監(jiān)督的程序

1、提前介入。參加政府年度部門預(yù)算編制工作動員部署會議， 了解部門預(yù)算編制的要求和標(biāo)準(zhǔn)等情況，掌握編制進(jìn)度。

2、調(diào)查研究。對政府確定提交市人代會會議審議的部門，開展調(diào)查， 做到情況清楚，心中有數(shù)。

3、初步查閱。財(cái)政部門將部門預(yù)算上報(bào)人大財(cái)經(jīng)工委后， 財(cái)經(jīng)工委組織力量進(jìn)行全面查看，并將注意力放在上述的重點(diǎn)方面。

4、初步審查。人大財(cái)經(jīng)工委會同市人大其他相關(guān)工作委員會， 聽取財(cái)政部門和預(yù)算編制部門關(guān)于部門預(yù)算的說明，對預(yù)算草案提出初步審查的意見和建議。

5、提交市人代會會議審查。財(cái)政部門在初審后，對部門預(yù)算進(jìn)行修改、 補(bǔ)充，按統(tǒng)一格式，在人代會會議前印發(fā)給代表，供代表審議。

三、部門預(yù)算審查意見的處理

部門預(yù)算審查的最終權(quán)力在代表大會。要特別重視代表的審議意見，落實(shí)審議意見，這是整修部門預(yù)算審查的工作的落腳點(diǎn)。

1、人代會會議前，財(cái)經(jīng)工委聽取各方面的意見，形成審查意見初稿。

2、人代會會議上， 財(cái)經(jīng)審查委員會向大會主席團(tuán)匯報(bào)的全市預(yù)算審查報(bào)告中，要吸取各代表團(tuán)的審查意見，并提出有關(guān)意見建議。

3、人代會會議后，要督促財(cái)政部門根據(jù)人代會審查的意見批復(fù)部門預(yù)算。

關(guān)于部門預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)問題，我認(rèn)為人代會和人大常委會都不能批準(zhǔn)，應(yīng)由政府批準(zhǔn)。這在預(yù)算法的第四十二條中有明確規(guī)定。“各級政府預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，本級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級各部門批復(fù)預(yù)算”。人代會審查批準(zhǔn)了本級財(cái)政預(yù)算，也意味著包含在本級財(cái)政預(yù)算和本級財(cái)政預(yù)算一樣會受到法律的約束和監(jiān)督。

四、部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

部門預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和部門都不得變更，預(yù)算執(zhí)行期間，除國家出臺的政策性因素外，不得隨意增減預(yù)算。人大及其常委會對部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對本級預(yù)算執(zhí)行情況的相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行。一是年中了解。督促部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。二是年底調(diào)整。調(diào)整的步驟是“部門提出，財(cái)政審核，報(bào)人大備案”。三是決算審計(jì)。政府向人大常委會是交部門決算前，要經(jīng)過審計(jì)，并由審計(jì)部門負(fù)責(zé)簽署意見。




五、對我市部門預(yù)算審查監(jiān)督工作的評價(jià)

從2001年12月，我市對部門預(yù)算審查監(jiān)督工作已經(jīng)開始?？傮w上看，是有了一個(gè)良好的開端。政府認(rèn)真組織，部門認(rèn)真編制，人大認(rèn)真審查。當(dāng)然，也存在一些不足。

一是人大代表的參與度不高。在人代會會議期間的分組審查和大會主席團(tuán)會議上，幾乎沒有聽到人大代表對部門預(yù)算發(fā)表意見和建議，部門預(yù)算的詳細(xì)材料也很少有代表去查閱。

二是對部門預(yù)算審查監(jiān)督的宣傳不夠。今年是人代會審查部門預(yù)算的第一年，但諸多的新聞單位對此毫無反映，基本沒有什么報(bào)道。

三是人大財(cái)經(jīng)工委人手少，力量不足。初審工作還是比較粗淺，對部門預(yù)算實(shí)質(zhì)性的意見不多。

四是涉及部門預(yù)算的許多深層次問題還未解決。從初審中，我們就發(fā)現(xiàn)實(shí)際編制預(yù)算時(shí)間太短，預(yù)算草案出臺遲，給初審帶來困難；定額標(biāo)準(zhǔn)不夠合理，住房費(fèi)、通訊費(fèi)、會議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需要相差較大；部分預(yù)算外資金游離于部門預(yù)算管理之外，沒有完全達(dá)到綜合預(yù)算的要求；占部門預(yù)算較大比重的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，不確定因素太多，年初無法確定。國家、省補(bǔ)助下達(dá)較遲，就是市政府的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也要在人代會后三月中旬才能確定，人代會通過的部門預(yù)算約束力就可能打折扣。這些問題，實(shí)質(zhì)上涉及到政府財(cái)政資金分配權(quán)力的調(diào)整，涉及到政府計(jì)劃財(cái)政向公共財(cái)政的過渡，涉及到人大對財(cái)政預(yù)算監(jiān)督由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變等等深層次的問題。解決非一日之功。

六、對加強(qiáng)部門預(yù)算審查監(jiān)督的建議

一是人大和政府的領(lǐng)導(dǎo)層要重視部門預(yù)算審查監(jiān)督。

實(shí)行部門預(yù)算后，人大對預(yù)算的監(jiān)督有了從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變的質(zhì)的飛躍，從一定意義上說，是人大對預(yù)算審查監(jiān)督的一場改革。人大常委會領(lǐng)導(dǎo)層要對這場改革高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)指導(dǎo)，組織力量，幫助和支持財(cái)經(jīng)工委開展工作，把部門預(yù)算監(jiān)督放在地方人大重點(diǎn)監(jiān)督的位置上抓緊抓好。

實(shí)行部門預(yù)算，是政府財(cái)政資金分配權(quán)力的一次改革。首先，政府的市長們要統(tǒng)一思想，更新觀念，支持改革。其次，財(cái)政部門也要轉(zhuǎn)變職能。各部門的預(yù)算由人代會審查后，財(cái)政部門的職能是批復(fù)、撥付和監(jiān)督執(zhí)行，實(shí)行編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離。

經(jīng)過一段時(shí)間的磨合，最終形成的機(jī)制是：政府編制預(yù)算；人大審查、批準(zhǔn)預(yù)算；財(cái)政部門按預(yù)算實(shí)施管理；各部門按預(yù)算執(zhí)行；審計(jì)部門按預(yù)算審計(jì)決算；人大按預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行并批準(zhǔn)決算。

二是人大財(cái)經(jīng)工委要加強(qiáng)部門預(yù)算的審查監(jiān)督。

人大財(cái)經(jīng)工委是人大審查監(jiān)督部門預(yù)算的主要部門，肩負(fù)的責(zé)任重大。財(cái)經(jīng)工委的同志要善于學(xué)習(xí)財(cái)經(jīng)知識，努力鉆研預(yù)算編制業(yè)務(wù)，提高審查監(jiān)督的能力；要深入實(shí)際，主動介入預(yù)算的實(shí)際工作，傾聽政府部門的意見和反映；要密切和人大其他工作委員會的關(guān)系，充分聽取相關(guān)工作委員會對審查監(jiān)督的意見。要積極向領(lǐng)導(dǎo)反映實(shí)際困難，盡可能充實(shí)專業(yè)人員。財(cái)經(jīng)委人手不夠，可在本屆人大代表中物色恰當(dāng)?shù)娜诉x，由財(cái)經(jīng)工委聘請，參加初審工作，以解決暫時(shí)的困難。最終的辦法，還是人大必須配備與審查監(jiān)督任務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)隊(duì)伍。

三是人大代表要提高對部門預(yù)算審查監(jiān)督的參與度。

要改變當(dāng)前人大代表參與度不高的現(xiàn)狀，途徑有三：一是改善人大代表結(jié)構(gòu)，提高人大代表的文化水平和專業(yè)水平；二是組織代表學(xué)習(xí)預(yù)算知識，利用代表小組活動等機(jī)會，進(jìn)行業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，使代表由“看不懂”，逐步過渡到“看得清”；三是盡量把部門預(yù)算編寫得透明、通俗、易懂，特別是人代會會議期間，將所有部門預(yù)算的資料輸入電腦，利用觸摸屏，方便代表隨時(shí)查詢，使部門預(yù)算真正成為公開、透明、完整的一本帳。

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