社論

　　近日國土資源部部長徐紹史帶隊赴成都、重慶調研。在談及推進兩地農村土地管理制度改革時，徐紹史強調，要明晰產權，規(guī)范流轉，確保農地農用，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。無疑，產權的明晰，流轉的規(guī)范，以及農地農用的確保，直接關系到農村土地能夠有效實現流轉。這些原則的厘清，至關重要。

　　成都和重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，必然將直面農村土地流轉問題。去年以來，這兩個地方相繼推出了所謂的土地流轉新政，其實也是一些帶有試驗性質的做法。重慶提出，允許以農村經營權出資入股設立農民專業(yè)合作社，或以農村土地承包經營權入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)；成都則制定了《關于推進農村土地承包經營權流轉的意見》，確定了四種土地流轉方式，分別是轉包、租賃、互換經營和入股。

　　土地問題十分復雜。就土地流轉而言，由于涉及到耕地紅線、農民基本生活保障等重要命題，故長期以來缺少成熟的做法。顯然，成都和重慶在被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之后，加快了在土地流轉制度創(chuàng)新方面的探索，其改革土地管理制度的決心和嘗試都是值得贊許的。這樣的探索，符合農村剩余勞動力轉移的需要，也是城市化進程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。

　　不難看出，成都與重慶兩地的探索，其前提是在農村土地承包期限內和不改變土地用途，更沒有改變土地農村集體所有的性質。由于現行法律法規(guī)的限制，農村土地承包有著一定的期限。改革者尊重了農村土地承包期限這樣一個前提，其實也是為探索本身能夠更快啟動創(chuàng)造條件。

　　兩地重視“不改變土地用途”，正是為了確保農地農用的目標。我國人多地少，農業(yè)用地十分有限。而農業(yè)用地的保證，關乎到糧食生產與糧食安全的大問題。目前，強調18億畝的耕地紅線不能動搖，具有重要的意義。事實上，即便耕地紅線被一再強調，但也很難保證不被突破，這就需要依賴法律的嚴格限制。

　　很多人早就注意到，由于不少地方經濟發(fā)展的矛盾很尖銳，一些地方官員希望通過突破現行的土地管理辦法，通過農業(yè)用地變更為工業(yè)用地來改善民生——這確實是一個兩難的題目，但比較而言，“農地農用”的意義更為重要。也就是說，土地流轉的過程必然會面對一個規(guī)范的問題。沒有前提，沒有規(guī)范，土地流轉試驗就很容易走樣，創(chuàng)新也就失去了基礎的保證。

　　值得注意的是，成都與重慶兩地對推動農村土地承包經營權嘗試股份制，均有相關政策。這樣的規(guī)定，其實是在產權層面對農村土地承包經營權進行定義，并試圖借助股份制形式，實現流轉土地的規(guī)模經營，在一定程度上將農民個體與土地分離開來。但也要看到，這樣的嘗試，由于所有者的多元化可能帶來利益的多元化和土地流轉制度的復雜化，同時，土地農村集體所有的性質沒有改變。而這對于在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革過程中城市化的農民而言，必然會面對如何處置集體所有的農村土地問題。

　　農村的土地問題主要是三大土地問題，一是承包經營的土地，二是農村作為建設用地的集體土地，三是宅基地。而無論哪一種土地形式，對于將城市化的農民而言，最為理想的辦法是將其集體所有性質的土地轉為國有化。理由在于，隨著城市化的推進，國有土地比重上升及集體所有土地比重下降，將是不可逆的趨勢。同時，在城市化過程中，土地對于農民的保障功能也因為國有化而發(fā)生改變。

　　重慶某個區(qū)在試點改革中這樣嘗試——用城市住房交換農民的宅基地，用農村土地承包經營權交換城市社會保障福利并獲得一定補償和某種相對穩(wěn)定的職業(yè)。農民的集體性質土地國有化之后，對于流轉制度的建立有了很大的促進。以這樣的制度安排，無論對于國家、農村集體、市場主體以及農民個人的利益都有了較為均衡的考慮，實現了幾個利益主體之間的利益和諧。

　　應該認識到，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強，既要解決長期積累的結構性矛盾，又要解決發(fā)展中出現的新情況、新問題。而土地流轉改革，因為政策性強、涉及利益群體廣，且問題尖銳，的確需要穩(wěn)妥推進。以制度創(chuàng)新與規(guī)范流轉并舉，從成都和重慶的實踐中尋找更具有規(guī)律性的東西，逐步應用到更多的地方，這確是一條漸進之路。

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