關于制度建設的思考與建議

一、思考篇

雖然制度建設對公司的改革、管理和發(fā)展起到了巨大的推動作用，但是，制度建設仍然存在一些問題，制度建設需要進一步深化。

（一）制度缺陷與體制、機制背景相纏繞。

1、制度“缺位”。

一是某些環(huán)節(jié)或某個方面管理制度“缺位”。例如，對于“采購管理”，作為集團公司級管理制度僅有兩項：《供方管理程序》、《物資采購管理程序》，顯然，對于物資采購種種復雜的環(huán)節(jié)，這兩個制度是不能完全涵蓋或是十分粗放的。尤其是設備備品備件采購的管理上，與各單位在職權的劃分上沒有明確規(guī)定，而在定額管理、計劃管理、招標管理、驗收程序等管理環(huán)節(jié)上，均沒有公司級公開的、透明的和硬性的管理制度，有的只是主管部門內(nèi)部的管理制度。即便是這些制度，也年代很早，完全不能適應公司發(fā)展的需要。由于管理制度不健全，使管理的水平難以提高，也增加了職務犯罪和不作為的風險。

二是領導尤其是一把手“崗位職責”及相應的績效管理制度“缺位”。這主要表現(xiàn)為對各部門和各單位領導尤其是 “一把手” 的“崗位職責”及績效成長目標不明確，沒有制度化的內(nèi)容，這是武鋼這么多年來對領導干部管理的“軟肋”。對各級領導只有任命書，沒有具體的崗位職責描述和權限、義務以及工作內(nèi)容、績效成長目標的規(guī)定。沒有“明責”，就無所謂“負責”；沒有績效成長目標，也就沒有工作壓力，形不成“明責、負責、問責”的依據(jù)和配套管理機制，這在一個“法治”企業(yè)里，是不能允許的，因為，出現(xiàn)“官司”，企業(yè)準輸。公司長期靠松散的、口頭的或者過于籠統(tǒng)和原則的方式來管理，是一些干部責任心難以增強的重要原因。

2、制度“失修”。

這主要是指許多管理制度年代久遠，跟不上國家法律法規(guī)不斷發(fā)展的步伐，跟不上公司體制改革的步伐，跟不上管理及技術進步的步伐。據(jù)統(tǒng)計，公司98年以前頒布（含無年號）的管理制度有289個，占現(xiàn)行管理制度的42.19%，而95年及其以前制定的管理制度有135個，占現(xiàn)行管理制度的19.85%。這些管理制度可能至少存在三個方面的問題，一是管理依據(jù)與現(xiàn)行法律和政策規(guī)定不對應，表明管理制度政策法規(guī)依據(jù)“缺失”；二是管理機構名稱與現(xiàn)行組織機構名稱不對應，表明實施管理制度的主體“缺失”；三是業(yè)務流程與現(xiàn)行職能職責劃分不對應，表明開展工作的有效程序“缺失”。

近半數(shù)的管理制度“失修”，必然造成企業(yè)管理大面積的“有法難依”。其結果是：維持符合法律政策精神的企業(yè)管理，維持適應企業(yè)快速發(fā)展的企業(yè)管理，要么是靠多年積累起來的管理慣性、傳統(tǒng)和“約定俗成”的辦法，要么就是依靠人來強行推進，所以，公司會議多，“紀要”多，協(xié)調(diào)多，牽扯領導精力多，必然增加了的管理成本。

管理制度存在的這些缺陷與管理體制、機制上某些缺陷混淆在一起，往往使問題變得更加復雜。正因為如此，管理制度的缺陷容易掩蓋體制和機制的上原因，實際上，管理制度的缺陷是管理機制缺陷的一種表現(xiàn)，例如，備品備件的計劃管理幾乎是零，就是如此：公司局部存在的“條、塊分割”的管理體制，“制度第二，領導第一”的管理機制以及輕視“細節(jié)”、“過程”以及方法和手段創(chuàng)新的習慣，才是根本原因。正因為如此，增大了制度建設的難度。

（二）制度形成與現(xiàn)行“立法”方式相依存。

制定管理制度從某種意義上講，是企業(yè)的一項“立法”工作。好的“法”會促進企業(yè)管理水平不斷提高，而壞的“法”就會給企業(yè)到來麻煩。推進制度建設，規(guī)范管理制度的制定過程，就是要避免壞的“法”產(chǎn)生（主要是指“違法制度”、“設租制度”、“打架制度”）。這就需要各有關部門從公司大局出發(fā)，從公司的整體利益出發(fā)來考慮管理制度制定的問題。

但是，現(xiàn)行的公司級管理制度的產(chǎn)生方式是各個部門自己提出制定管理制度動議，自己草擬，自己組織討論，自己（經(jīng)公司辦公室）呈送戰(zhàn)線領導審批、下發(fā)。

這種管理制度的形成方式存在三種弊端：

1、過分依賴部門自身的“自覺性”。部門管理水平高，對管理制度重要性認識深刻，則健全和完善管理制度的積極性、主動性就會高一些，公司在這個專業(yè)方面的管理制度就會健全一些。反之，管理制度就會有“缺位”現(xiàn)象。這給公司加強管理，堵塞漏洞帶來一定的風險。

2、集“立項、草擬、審核、批準”四權于一身，一方面很難消除因部門（戰(zhàn)線）因自身知識、經(jīng)驗及了解情況的局限性，而使管理制度“掛一漏萬”，接口不清，流程模糊；另一方面很難消除部門在制定公司級管理制度時，僅從自己部門利益出發(fā)，“擴權”、“設租”，致使管理更不合理的弊端。即使有討論、會簽，但是否采納參與、會簽者的意見最終還是取決于部門自己，進而帶來“違法制度”、“設租制度”、“打架制度”出臺的風險。

3、制度建設本身在一些部門的企業(yè)管理策劃及計劃中，是最不被看中的事情，因此，不是有計劃、有步驟地進行。常常是想起來制訂就制訂，想不起來就不制訂；今天匆匆忙忙制訂一項管理制度，明天就發(fā)現(xiàn)有問題，趕快制訂一個補充規(guī)定。制度建設與部門專業(yè)管理的系統(tǒng)性、前瞻性脫節(jié)，造成管理制度質(zhì)量不高或過多過濫。

（三）制度執(zhí)行與現(xiàn)行“執(zhí)政”機制相沖突。

制定管理制度的目的在于通過執(zhí)行，使管理更加科學、規(guī)范和有效。因此，按制度辦事，“有章必循，違章必究”至關重要。

但是，管理制度執(zhí)行與現(xiàn)行的“執(zhí)政”機制存在三個“沖突”：

1、與“領導第一，制度第二”的觀念和機制相沖突。領導超然于制度之上，是管理制度得不到落實的重要原因。管理制度在規(guī)定業(yè)務流程時，實際上也就對領導的管理方式實施了約束。但實際工作中，有些部門包括公司領導對管理制度及相關流程并不了解，或本身執(zhí)行管理制度、按相關流程辦事的意識淡薄，在辦理具體事務時，饒過管理制度的規(guī)定及相關主管部門，直接找公司領導，而公司領導也習慣這種方式。尤其是一些部門和單位遇到按管理制度及正常程序不應辦、不能辦的事的時候更是如此，致使管理制度落實難，主管部門被“架空”，在一定程度上，擾亂了正常的管理秩序。這種“領導第一，制度第二”的機制長期下去的結果，是“法治”觀念淡薄，人治色彩濃厚，造成開會多，“紀要”多，協(xié)調(diào)多，管理成本極大，同時，不在意管理制度，不遵循管理制度風氣蔓延，管理制度和主管部門的權威性受到極大地挑戰(zhàn)。

2、與“不怕事大，就怕事不大”的觀念和機制相沖突?！俺隽舜笫虏缓ε隆笔枪芾碇贫鹊貌坏铰鋵嵉母驹??！按笫隆睜砍哆M的領導多，層次高，而處罰必須由公司領導直接做出決定，別人不能代替。這就把人情、面子以及“政治影響”等直接擺在了公司領導面前，因而這是公司領導最不情愿做的事情。例如，6號高爐失火，不了了之，至今沒有哪一位領導受到處罰。而“小事”則不同，處罰決定由部門做，基層做，公司領導還可以在旁邊嚴厲要求各單位、部門“嚴格管理”。這種機制所造成的結果：一是“領導責任追究”形同虛設——在公司不知多大的事情，領導才被追究。久而久之，在人們的潛意識中形成了“不怕事大，就怕事不大”的總體看法。二是導向作用十分有害。有些單位或部門，在本單位、本系統(tǒng)某層面出現(xiàn)問題時，往往不是從公司全局利益出發(fā)，嚴格考核，而是從本部門、本單位利益出發(fā)，或者與出事者一道結成“攻守同盟”，一致對付綜合管理部門和監(jiān)督檢查部門，而綜合管理部門和監(jiān)督檢查部門最終還成為“輸家”；或者“大事化小”，“避重就輕”，只對當事人處罰一下了事，這種現(xiàn)象屢見不鮮。例如，今年6、7月份三煉鋼頻繁發(fā)生設備事故，按公司管理制度，有些已達“較大”、“重大”級別，但主管部門極力袒護，使考核難以果斷實施；而在10、11月份，三煉鋼又頻繁發(fā)生漏鋼事故，影響月產(chǎn)量，沒有誰受到處罰。

3、與“重制訂，輕檢查”的觀念和機制相沖突。重制訂管理制度，輕檢查督促是管理制度得不到落實的主要原因。主要表現(xiàn)在，一是制訂管理制度的職能與檢查監(jiān)督管理制度落實的職能嚴重脫節(jié)。一些專業(yè)部門只管制訂管理制度，至于管理制度中的有關規(guī)定是否被他人認真執(zhí)行，存在什么問題需要解決不予過問。例如，最近連續(xù)出現(xiàn)的能源動力公司開關放炮，造成大面積停電事故；建安公司施工隊割穿氧氣、氮氣管造成火險事故等，就是如此：制度有，規(guī)程有，但操作人員不認真執(zhí)行，而這種現(xiàn)象的存在不是一天兩天，就是沒見到主管部門檢查、糾正的任何“痕跡”。二是綜合部門監(jiān)督與專業(yè)部門、各級領導監(jiān)督嚴重失衡。綜合管理部門，例如，企業(yè)管理部、審計部、紀委等監(jiān)督檢查固然重要，但不能代替專業(yè)管理部門和各級領導的監(jiān)督檢查。然而在實踐中這種情況卻很嚴重，這使得綜合部門不堪重負，顧此失彼，也就使得上下只能采用部署多，“教育”多，口頭批評多的方法。同時，這種嚴重失衡的現(xiàn)象，還造成了管理實踐上的一個重大“誤區(qū)”：例如，在預防職務犯罪上，只停留在研討上，而沒有監(jiān)督責任的重申和制度化，企圖在不明確和強化責任，不對機制、過程、環(huán)節(jié)或方法手段做任何改變，不完善管理制度的情況下，單靠研討、教育就能讓制度得到遵守，杜絕和預防犯罪。監(jiān)督檢查的疲軟狀態(tài)長期下去，使一些人忘乎所以起來。

二、建議篇

（一）轉(zhuǎn)變制度形成方式，完善制度審核機制。

這一對策的指導思想就是要改變部門對管理制度“立項、草擬、審核、批準”四權合一的“立法”方式，有效地杜絕“違法”、“設租”、“打架”制度的產(chǎn)生，防止制度“缺位”，也防止制度過多過濫。

1、動議權和決定權的分離。其要點是通過“立項”來使管理制度制定工作計劃化，促使各部門在思考管理工作時，一同思考制度建設，把深化各項管理與推進制度建設統(tǒng)一起來，同步進行。經(jīng)過“立項”，必要時經(jīng)過總經(jīng)理批準應當制定的管理制度，形成公司制度建設計劃。只有列入計劃的管理制度，才能由有關部門草擬。改變目前各部門想什么時候制定就什么時候制定；想制定什么制度，就制定什么制度；想怎樣制訂就怎樣制訂的無序狀況，防止因考慮不周，而使管理制度過多過濫的現(xiàn)象。

2、草擬權和討論審核權分離。其指導思想是健全和強化管理制度的審核機制。各專業(yè)部門只負責草擬管理制度，不再自行組織討論審核，交由第三方組織進行，其要點是：簡單的管理制度由公司企管部組織審核；公司成立審定班子（由各專業(yè)專家和退居二線的長處領導組成），對專業(yè)性較強的或涉及法律法規(guī)、由企管部交由這個審定班子審定，進行“可行性”評估；重大的，涉及公司全局或職工權益的管理制度，提交公司經(jīng)理辦公會審定。保證其“第三方”——公正的立場，防止“違法”、“設租”、“打架”制度的產(chǎn)生。

3、簽發(fā)權和分布權的分離。其要點是，改變當前各戰(zhàn)線領導簽發(fā)管理制度，而總經(jīng)理并不知道都新制訂了一些什么管理制度的做法。因為這種做法實際上是把發(fā)布權也一并交給了戰(zhàn)線領導。由公司總經(jīng)理簽署“管理制度發(fā)布令”，來公布管理制度，即嚴肅了管理制度制訂，有增強了管理制度的權威，還使總經(jīng)理有機會對管理制度把關，掌握全貌。

（二）重點推進三個方面的制度建設。

針對制度“缺位”、“失修”的缺陷，結合公司管理現(xiàn)狀和需要，2005年，公司應當重點推進三個方面的制度建設：

1、領導尤其是一把手的“責任管理”制度。領導履行責任是企業(yè)管理得到加強的關鍵，也是政令暢通的保證。因此，必須建立一套完整和嚴格的管理制度來加強對各級領導尤其是“一把手”履行責任的管理。領導尤其是一把手的“責任管理”制度應當包括三個方面：一是制度化的領導“崗位職責”及績效成長目標。一定要有書面化的廠處級領導干部尤其是“一把手”的“崗位職責”，不可漏人、漏責，形成“匯編”。同時，一定要有相應的領導干部年內(nèi)和任內(nèi)績效成長目標。真正做到以明確的“崗位職責”，形成具體清晰的履責意識；以明確的業(yè)績成長目標，形成具體清晰的工作壓力。二是領導“問責”制度。明確了各級領導的“崗位職責”和業(yè)績成長目標后，“問責”就有了具體依據(jù)和內(nèi)容。公司要有書面的“問責”制度（雖然，有些專業(yè)有“問責”制，但這是個別的不是整體的，是各自為陣的，不是統(tǒng)一要求的）。實施“問責”要和其他行政處分規(guī)定結合起來，配起套來。不能用犯了罪因而要“繩之以法”來代替企業(yè)的“問責”，這兩者是有明顯區(qū)別的；同時，內(nèi)部行政處分是“問責”的高級階段，不能取代日常工作的“問責”，這方面尤其應當加強。類似今年三煉鋼廠頻繁出現(xiàn)設備事故，以及能源動力公司大面積停電事故，都應該嚴厲地追究行政領導尤其是“一把手”的責任，才能保證嚴格管理，帶好隊伍的落實。

2、部門履行職責的“職責管理”制度。要以預防職務犯罪和“制裁”部門不作為、亂作為的“職能管理”為核心，健全相關管理制度。預防職務犯罪和部門不作為極為重要，一是針對最容易造成職務犯罪的管理環(huán)節(jié)，最容易產(chǎn)生部門不作為的管理界面，完善相應的管理制度，把監(jiān)督、管理和預防工作的要求、措施通過管理制度的具體規(guī)定設計、策劃到具體到“細節(jié)”中，使堵塞管理漏洞成為現(xiàn)實。二是針對不作為、亂作為，制定、健全“依法行政”及對“不作為、亂作為”實施追究的管理制度。

3、適應體制改革、技術進步要求的“流程管理”制度。針對許多管理制度“失修”的現(xiàn)狀，要根據(jù)國家法律法規(guī)以及各級政府政策的變化，根據(jù)公司技術進步以及管理體制的變化，對大量日常工作中的過時管理制度，系統(tǒng)地組織修訂和完善工作，健全各專業(yè)系統(tǒng)的管理制度，切實保證各項管理工作有據(jù)可依，并借此提高管理效率。

（三）加大監(jiān)督檢查力度。

僅有明確的職責和完備的管理制度，還不能保證各項管理工作能夠順利進行，許多事情是不能幻想各級領導和部門自動地遵守規(guī)章制度，自動地達到較高的管理水平，必須有嚴格的檢查監(jiān)督。公司這幾年“主題教育”活動一個接一個，各種“智力競賽”一茬接一茬，“旅游學習”一波接一波，且有越演越烈之勢，而以種種名義排斥監(jiān)督檢查、限制監(jiān)督檢查的現(xiàn)象與之形成鮮明對照，真正讓各級領導尤其是“一把手”和管理部門感受到強烈壓力和硬約束、鐵紀律的事物太少。后者令人擔憂。

加大監(jiān)督檢查力度一是要將分離的工作，重新整合起來，即改變部門 “重制定，輕檢查”的現(xiàn)象，實施“一貫管理”；改變領導 “重簽發(fā)，輕督促”的現(xiàn)象，實施“第一責任者”管理；改變單純依靠綜合部門檢查，而輕視專業(yè)部門自查的現(xiàn)象，以加重各個部門和各級領導尤其是“一把手”對管理制度落實監(jiān)督檢查的責任。二是做到個案追查、部門檢查、綜合抽查、領導督察有機結合，形成強大的監(jiān)督網(wǎng)絡和硬約束機制，讓各級領導、各部門以及相關人員能夠深切地感受到公司的的確確有一個過硬的監(jiān)督機制存在，產(chǎn)生威懾力和震撼力。三是對檢查結果只要是實事求是的，就應當嚴肅處理，領導要堅決支持，決不要“一陣風”，“雨過地皮濕”，最后讓敢于嚴格管理的人或部門成為“輸家”。

當然，應當加強對各種監(jiān)督檢查的管理。督促檢查本身應當制度化，規(guī)范化，但更重要的是經(jīng)?；?，并使其切實能夠滲透到“過程”和“細節(jié)”中，確實發(fā)揮加強管理，堵塞漏洞的重要作用。但加強對監(jiān)督檢查的管理決不能回到取消檢查、放松管理的老路上，決不能變成領導不檢查、專業(yè)部門不愿查、綜合部門怕檢查，進而使硬約束又變成軟約束。

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