論我國電子政務發(fā)展的策略

　　2003-06-10

　　[摘　要]　在信息時代，就像管理信息系統(tǒng)是管理企業(yè)必備的手段一樣、電子政務已成為治國不可或缺的工具。信息化使許多政府原來不可能做到的事情不僅可以做到，而且可以做得更快、更好，幫助政府實現(xiàn)對國家的有效管理。今天，無論經(jīng)濟與社會的發(fā)展或者國家安全的保障，都離不開電子政務的支持。

　　在經(jīng)濟和信息全球化快速發(fā)展的情況下，一個信息化的政府已經(jīng)成為一個國家或地區(qū)在全球競爭中的一個競爭力要素，也是提升國家和地區(qū)全球競爭力，爭得經(jīng)濟和社會發(fā)展“先機”的關鍵。

　　電子政務的發(fā)展對我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展，特別是信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將有著十分重要的影響。電子政務的發(fā)展還將對我國各行各業(yè)信息化的發(fā)展，包括電子商務和電子社區(qū)的發(fā)展，起著示范作用。

　　一、電子政務的業(yè)務模型和內(nèi)涵

　　在任何一個社會中，與電子政務相關的行為主體主要有3個，即：政府、企（事）業(yè)單位、居民。因此，政府的業(yè)務活動也主要圍繞著這3個行為主體展開，即包括政府與政府之間的互動；政府與企（事）業(yè)單位，尤其是與企業(yè)的互動；政府與居民的互動。在信息化的社會中，這3個行為主體構成了電子政務、電子商務和電子社區(qū)這3個信息化的主要領域。電子商務在經(jīng)歷了一個發(fā)展熱潮之后，目前正在向一個新的、更扎實的階段發(fā)展。電子社區(qū)將受到重視并且成為全球信息化的熱點。而無論電子商務還是電子政務都需要電子社區(qū)的發(fā)展來進一步地推動。

　　政府與政府、政府與企（事）業(yè)、政府與居民之間的互動構成了下面5個不同的而又相互關聯(lián)的領域。

　　1.政府對政府

　　政府與政府之間的互動包括：首腦機關與中央和地方政府組成部門之間、中央政府與各級地區(qū)政府之間、政府的各個部門之間、政府與公務員和其他政府工作人員之間的互動。這個領域涉及的主要是政府內(nèi)部的政務活動，包括國家和地區(qū)基礎信息的采集、處理和利用，如人口信息、地理信息、資源信息等；政府之間各種業(yè)務流所需要采集和處理的信息，如計劃管理、 經(jīng)濟管理、社會經(jīng)濟統(tǒng)計、公安、國防、國家安全等；政府之間的通信系統(tǒng)，包括各種緊急情況的通報、處理和通信系統(tǒng)；政府內(nèi)部的各種管理信息系統(tǒng)，如財務管理、人事管理、公文管理、資產(chǎn)管理、檔案管理等；各級政府的決策支持系統(tǒng)和執(zhí)行信息系統(tǒng)；等等。

　　2.政府對企業(yè)

　　政府面向企業(yè)的活動主要包括政府向企、事業(yè)單位發(fā)布的各種方針、政策、法規(guī)、行政規(guī)定，即企、事業(yè)單位從事合法業(yè)務活動的環(huán)境?！罢畬ζ髽I(yè)”的活動實質上是政府向企業(yè)提供的各種公共服務，如構造一個良好的投資和市場環(huán)境，維護公平的市場競爭秩序，協(xié)助企業(yè)特別是中小企業(yè)的發(fā)展，幫助企業(yè)進入國際市場和加入國際競爭，以及提供各種各樣政府信息的服務等等。

　　3.政府對居民

　　政府對居民的活動實際上是政府面向居民所提供的服務。政府對居民的服務首先是信息服務，讓居民知道政府的規(guī)定是什么，辦事程序是什么，主管部門在哪里，以及各種關于社區(qū)公安和水、火、天災等與公共安全有關的信息。出生、死亡的登記，遷徙和戶口的管理，結婚、離婚登記，白行車執(zhí)照、駕駛執(zhí)照的辦理，車輛的登記，以及各種證件的管理和防偽（如身份證、畢業(yè)證、工作證）等，也是政府面向居民服務的重要內(nèi)容。政府對居民的服務還包括各公共部門如學校、醫(yī)院、圖書館、公園等面向居民的服務。

　　4.企業(yè)對政府

　　企業(yè)面向政府的活動包括企業(yè)應向政府繳納的各種稅款，按政府要求應該填報的各種統(tǒng)計信息和報表，參加政府各項工程的競、投標，向政府供應各種商品和服務，以及就政府如何創(chuàng)造良好的投資和經(jīng)營環(huán)境、如何幫助企業(yè)發(fā)展等提出企業(yè)的意見、希望和建議，向政府申請可能提供的幫助等等。

　　5.居民對政府

　　居民對政府的活動除了包括個人應向政府繳納的各種稅款和費用、按政府要求應該填報的各種信息和表格、繳納各種罰款等外，還要開辟居民參政、議政的渠道，使政府的各項工作不斷得以改進和完善。政府需要利用這個渠道來了解民意，征求群眾意見，以便更好地為人民服務。

　　當前，世界各國電子政務的發(fā)展就是圍繞著上述5個方面展開的。其目標除了不斷地改善政府、企業(yè)與居民3個行為主體之間的互動，使其更有效、更友好、更精簡、更透明和更有效率外，更強調(diào)在電子政務的發(fā)展過程中對原有的政府結構以及政府業(yè)務活動組織的方式和方法等進行重要的、根本的改造，從而最終構造出一個信息時代的政府形態(tài)。

　　在電子政務的發(fā)展過程中也產(chǎn)生了一些只有應用信息技術才可能獲得新的政府概念，如“一站服務”，即居民或企業(yè)只要去一個政府綜合辦公地點即可解決需要政府辦理的所有有關事項；“無站服務”，即居民或企業(yè)只要進入一個政府網(wǎng)站即可解決需要解決的問題；“24×7”，即每周7天、每天24小時不間斷地向居民或企業(yè)提供政府的服務；“居民關系管理”，即掌握某些居民，以便有針對性地適時提供所需的政府服務，等等。

　　二、我國電子政務的發(fā)展策略

　　如何實現(xiàn)由“現(xiàn)有的政務”到“電子政務”的轉變，是一個十分復雜的問題。借鑒國外許多成功的經(jīng)驗和失敗的教訓，我國電子政務的發(fā)展應從以下幾方面考慮：

　　1.發(fā)展電子政務的中國國情

　　就整體而言，比起發(fā)達國家來，信息技術在我國各級政府中的應用起步較晚，計算機和網(wǎng)絡技術在我國的應用時間還不算長，特別是一些經(jīng)濟相對不發(fā)達的地區(qū)情況更是如此。雖然近年來，計算機的應用在各部門的發(fā)展很快，但總的來說，在政府內(nèi)部業(yè)務流的計算機化方面我們還有很長的路要走。政府內(nèi)部業(yè)務流的計算機化是政府實現(xiàn)對用戶服務信息化的基礎，把政府內(nèi)部的管理信息系統(tǒng)建設與面向用戶的服務信息系統(tǒng)建設結合起來，綜合加以考慮和規(guī)劃，充分利用我們的后發(fā)優(yōu)勢，爭取實現(xiàn)跨越式的發(fā)展。

　　由于電子計算機在政府中的應用時間不長，在我國政府各部門中還沒有真正建立起一種有利于電子政務和信息化發(fā)展的計算機文化。電子政務的發(fā)展，無論在它的內(nèi)容和方法上，將不可避免地遇到各種各樣的社會阻力。特別是當電子政務的發(fā)展與某些部門或集團的利益發(fā)生沖突的時候，當電子政務的發(fā)展影響到少數(shù)人的權利和利益的時候，當電子政務要求政府行為更加透明而使得貪污、該職不易發(fā)生的時候，這種阻力更為突出。因此，在電子政務的發(fā)展過程中，如何克服形形色色的社會阻力是電子政務能否成功的重要因素之一。

　　2.慎審規(guī)劃 小步快走

　　“想得要大，起步要小，擴張要快”是全球對信息系統(tǒng)工程建設的共識。這個原則是由信息系統(tǒng)工程項目自身的特點所決定的，如：資金和技術密集、對項目管理的要求比較高、信息技術本身發(fā)展快、不斷提供新的設備和手段等等。

　　“想得要大”是指根據(jù)對信息技術發(fā)展的預期審慎地確定電子政務長遠發(fā)展目標，或一個期望實現(xiàn)的“電子政務”藍圖。這個規(guī)劃的目標應該是產(chǎn)出明確的、可以測量的，而不是抽象的、概念化的；規(guī)劃要“大處”著眼；“遠處”著眼；要有足夠的洞察力和想象力。

　　“起步要小”是指要以小的、容易實現(xiàn)的、效果明顯的項目起步，確保“初戰(zhàn)必勝”，或者將大的項目分解成若干個小的項目組織實施。在實踐中鍛煉隊伍，取得領導的信任和用戶的支持。

　　“擴張要快”是指在已經(jīng)取得經(jīng)驗和效益的基礎上，加快系統(tǒng)擴張的步伐，盡快拿下這個系統(tǒng)所應有的全部經(jīng)濟和社會效益，充分享受信息化和信息技術帶來的好處，擴大影響，在更大程度上取得政府和相關部門的支持。

　　3.電子政務實現(xiàn)中優(yōu)先級的考慮

　　從目前世界各國的情況來看，大致可以從三個角度來考慮我國電子政務發(fā)展的優(yōu)先級問題，即經(jīng)濟效益、社會效益和政府自身能力的建設。

　　1）從經(jīng)濟效益出發(fā)的優(yōu)先級設定

　　經(jīng)濟效益顯著的電子政務項目可以列舉下面一些例子：

　　（1）增加稅入：各種稅收管理系統(tǒng)，如所得稅、增值稅、財產(chǎn)稅、海關管理系統(tǒng)（確保關稅收入），以及各種費用管理系統(tǒng)（如公共衛(wèi)生費、車輛費、注冊費、執(zhí)照費等）。以幫助政府增加收入。

　?。?）財務管理：包括工資管理、支付和開支管理、各種投資和建設項目的管理等。主要目的是保證資金進出的有效管理，實現(xiàn)“節(jié)流”。

　　（3）資源和計劃管理：如地理信息系統(tǒng)、資源信息系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、城市規(guī)劃與建筑管理系統(tǒng)等。這類系統(tǒng)通過有效和高效的管理間接產(chǎn)生經(jīng)濟效益。

　?。?）營造良好市場和投資環(huán)境：如工商企業(yè)管理系統(tǒng)，進出口管理系統(tǒng)，國內(nèi)與國際貿(mào)易管理及市場信息系統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)部門統(tǒng)計分析與市場預測、經(jīng)濟分析及投資數(shù)據(jù)、新技術及技術轉讓信息、專利信息、外資管理信息系統(tǒng)，以及各種相關的政府法規(guī)信息及服務系統(tǒng)等。

　　我國的“金關”工程和“金稅”工程的成功是這類項目的典型例子。國際上，許多政府都將與“增加稅收”有關的系統(tǒng)列為電子政務工程的第一優(yōu)先。北京市開發(fā)的網(wǎng)上企業(yè)登記注冊審批系統(tǒng)則是營造良好的市場和投資環(huán)境的典型例子。

　　2）從社會效益出發(fā)的優(yōu)先級設定

　　社會效益比較明顯的電子政務項目可以列舉以下幾個方面：

　?。?）面向居民的各種服務系統(tǒng)：如居民登記系統(tǒng)，包括出生、死亡、婚姻、遷移等，居民身份證、護照發(fā)放系統(tǒng)，自行車、汽車執(zhí)照和駕照發(fā)放系統(tǒng)，各種證件的防偽系統(tǒng)，社會保障系統(tǒng)，社區(qū)的各種服務和管理系統(tǒng)，土地和住房的注冊登記系統(tǒng)等。

　?。?）警察與公安系統(tǒng)：如出入境管理系統(tǒng)、罪犯管理系統(tǒng)、監(jiān)獄管理系統(tǒng)、毒品管理系統(tǒng).交通檢測和管理系統(tǒng)以及其他的公安管理系統(tǒng)等。

　?。?）公共教育和文化系統(tǒng)：如電子入學管理系統(tǒng)、大中小學上網(wǎng)、畢業(yè)證書和學位證明查詢系統(tǒng)、數(shù)字圖書館、數(shù)字博物館、社區(qū)公共信息中心等。

　?。?）醫(yī)療與保健系統(tǒng)：如醫(yī)院信息系統(tǒng)、網(wǎng)上掛號系統(tǒng)、遠程醫(yī)療系統(tǒng)、網(wǎng)上藥物銷售系統(tǒng)、器官移植信息中心、血液中心、醫(yī)療保險系統(tǒng)等。

　?。?）環(huán)境保護和環(huán)境信息系統(tǒng)：如環(huán)保信息系統(tǒng)、氣象預報系統(tǒng)、地震檢測系統(tǒng)等。

　　3）從政府自身建設出發(fā)的優(yōu)先級設定

　?。?）提高政府核心業(yè)務運行的有效性和效率：如國防、安全、情報系統(tǒng)、首腦機關（黨中央.國務院等）的各種監(jiān)控系統(tǒng)，決策信息系統(tǒng)，公文流動管理系統(tǒng)，內(nèi)部通信系統(tǒng)，信息與知識管理系統(tǒng)等。

　?。?）增加政府的透明度和反腐倡廉：如財務管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、電子采購系統(tǒng)、政府工程招標系統(tǒng)等。

　　（3）政府信息資源的開發(fā)：如各種法律信息系統(tǒng)、政令信息系統(tǒng)、文件管理系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)等。

　　上面所列舉的僅僅是發(fā)展電子政務時從不同的角度可以考慮的一些系統(tǒng)和項目，而電子政務所覆蓋的政府業(yè)務范圍則遠比這里所列舉的要多得多。

　　4.以政府業(yè)務而為主線發(fā)展電子政務

　　從國外的情況看，無論是中央政府，還是地方政府，在電子政務的發(fā)展中均以政府的業(yè)務流為主線，一個一個地實現(xiàn)政府業(yè)務流的信息化，以避免團化或強化現(xiàn)有的政府結構。

　　以政府的業(yè)務流為主線就是根據(jù)輕重緩急將政府職能中帶有不變性的業(yè)務流一個一個地計算機化和網(wǎng)絡化，既滿足了政府的急需，又有利于政府的職能轉變和政府的重構。

　　以政府業(yè)務流為主線發(fā)展電子政務實際上就是利用信息技術給政府重新“梳一次辮子”。把那些最急需的政府業(yè)務流的“辮子”先梳理出來。等到按照優(yōu)先順序把“辮子”梳完了。一個電子政務的總體結構就出來了。那些沒有梳進“辮子”的業(yè)務流就是要轉變的政府職能；而那些沒有梳進“辮子”的部門就是要調(diào)整的政府機構。

　　5.以標準化和規(guī)范化的方法發(fā)展電子政務

　　我國大大小小的政府機構數(shù)以萬計。如此巨大的電子政務建設規(guī)模，如果采用個體經(jīng)濟的辦法任由部門各自開發(fā)自己的系統(tǒng)，不僅浪費大量的資源和時間，而且由于缺乏標準和規(guī)范，政府之間、政府部門之間的各種系統(tǒng)勢必難以兼容，信息資源難以共享。

　　實際上，電子政務中包含許多的標準“零部件”，如人事、財務、計劃、公文、檔案、日程安排、國有資產(chǎn)、器材、圖書資料、考勤管理及政府網(wǎng)站等等，不下數(shù)十種。如果這些“零部件”都規(guī)范化和標準化并由企業(yè)來開發(fā)，不僅可以節(jié)約大量的資源，而且可以形成和支持一個相當大的軟件產(chǎn)業(yè)?！傲悴考币?guī)范化和標準化的關鍵則在于政府業(yè)務過程的規(guī)范化和數(shù)據(jù)模型的標準化。

　　從國外的經(jīng)驗來看，電子政務的標準化和規(guī)范化并不一定都需要通過行政命令來實現(xiàn)，有些可以通過技術政策來引導和推進，有些則可以依賴于市場的作用，讓市場占有份額大的產(chǎn)品成為事實上的標準或規(guī)范。建立政府與企業(yè)某種形式的伙伴關系有可能使雙方都從中受益。

　　其實，政府信息系統(tǒng)的建設并不一定非要政府投資不可。政府的職責是完成法律賦予的職能，不是信息系統(tǒng)的開發(fā)。因此，在電子政務的發(fā)展中，政府的角色是準確地提出對信息系統(tǒng)的要求，實現(xiàn)對信息化的有效管理，系統(tǒng)開發(fā)的任務應該留給企業(yè)去做。如果每一個政府部門都建立一支隊伍去搞部門的系統(tǒng)開發(fā)，不但成果不能商品化，而且為內(nèi)部人員非法修改系統(tǒng)和犯罪提供了機會。

　　三、電子政務的安全管理

　　安全問題是所有國家在電子政務的發(fā)展中都十分關心和重視的問題。這里僅對電子政務的安全管理問題提出一些建議。

　　1.安全、成本、效率的權衡

　　不同的電子政務應用系統(tǒng)，對于安全的要求是不同的。因此，不能將安全問題絕對化，不是“越安全越好”。在設計系統(tǒng)安全措施的時候，必須根據(jù)系統(tǒng)的實際應用情況，考慮安全、成本、效率三者的權重，達到適度的平衡。

　　目前，國內(nèi)有一種趨向，好像建一個系統(tǒng)就要搞一個獨立于互聯(lián)網(wǎng)的專網(wǎng)，理由是要確保系統(tǒng)的安全。專網(wǎng)太多，不僅使電子政務的投資急劇增加，而且，也會造成極大的浪費。專網(wǎng)太多，還給政府信息系統(tǒng)的資源共享造成許多壁壘，降低了作為一個整體的政府信息系統(tǒng)的效率，給中央政府為了監(jiān)控和決策而獲取信息帶來了很多困難。

　　為了保證國家的機密，有必要建設若干個獨立于互聯(lián)網(wǎng)的專網(wǎng)。但是，進入這種專網(wǎng)的系統(tǒng)越少越好。因為，進入這種專網(wǎng)的系統(tǒng)越多，專網(wǎng)的安全就越?jīng)]有保證。

　　2.電子政務的安全管理

　　電子政務的安全管理可以通過安全評估、安全政策、安全標準、安全審計4個環(huán)節(jié)來加以規(guī)范，進而實現(xiàn)有效的管理。

　?。?）安全評估

　　什么系統(tǒng)需要專網(wǎng)，什么系統(tǒng)不需要專網(wǎng)；什么系統(tǒng)需要加密措施，什么系統(tǒng)不需要加密措施，應該通過系統(tǒng)的安全評估來回答。安全評估應該根據(jù)系統(tǒng)中信息的重要性，以及可能受到的潛在威脅的嚴重性來確定系統(tǒng)需要采取什么樣的安全措施。對我國電子政務安全評估有必要建立一套標準程序，而任何系統(tǒng)在可行性論證前都必須完成安全評估。

　?。?）安全政策

　　在政府對電子政務安全評估的基礎上制定安全政策，包括政府信息系統(tǒng)安全等級的分類、與安全等級相對應的安全措施的要求、對參與系統(tǒng)開發(fā)和運行的企業(yè)（特別是外企）的要求和約束、系統(tǒng)安全的審計、安全問題的報告制度和程序、緊急情況的處理和應急措施等。

　?。?）安全標準

　　在電子政務安全政策的指導下，需要制訂具體的、對每一個安全等級的政府信息系統(tǒng)安全標準，包括硬件、軟件、人員、系統(tǒng)安全，運行規(guī)范，數(shù)據(jù)和軟件備份，系統(tǒng)的物理安全等。有了這些標準，每一個政府信息系統(tǒng)只要“對號入座”參照標準執(zhí)行即可。這樣，不僅有利于安全管理，還可以節(jié)省各部門和系統(tǒng)在安全問題上耗費的人力和財務資源。

　?。?）安全審計

　　每一個政府信息系統(tǒng)在建成和運行的過程中，都應該接受部門的安全審計，以確保政府安全政策和安全標準的落實。

　　我國政府信息系統(tǒng)對于網(wǎng)絡的使用可以考慮分為公用網(wǎng)（互聯(lián)網(wǎng)）、公用專網(wǎng)（虛擬專網(wǎng)）與專網(wǎng)（光纖網(wǎng)），根據(jù)安全評估的結果按安全標準選擇使用。政府信息系統(tǒng)應該充分利用虛擬專網(wǎng)技術，既使系統(tǒng)有必要的安全保障和專業(yè)化的網(wǎng)絡管理，又可以節(jié)省大量的專網(wǎng)建設投資。

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