代建制——遏制工程腐敗的克星？
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代建制，是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。有關(guān)行政部門對實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目的審批程序不變。
　　代建制突破政府工程舊有方式，代建制的實(shí)行將使現(xiàn)行的政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約，政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出。 可以說從根本上絕了首長工程的后路?，F(xiàn)行實(shí)踐中，已經(jīng)被人們看成是抑制腐敗、克服“三超”(概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算)現(xiàn)象，并進(jìn)一步提升到解決“雙拖”達(dá)到建筑領(lǐng)域長治久安的一大“靈丹妙藥”。
　　代建制的實(shí)踐，關(guān)鍵在于實(shí)際操作過程：第一，政府在做法上要有改變，整個(gè)招投標(biāo)政府不參與，而是由代建方實(shí)施招投標(biāo)，避免權(quán)力尋租的空間。第二，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚?shí)施有效監(jiān)督。
　　代建制僅是政府未來的一種發(fā)展方向，并不代表有了代建制一切問題就迎刃而解了。如果實(shí)踐當(dāng)中走了祥，照樣會(huì)出現(xiàn)腐敗。最有可能出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)也許不在于招標(biāo)的形式，而在于項(xiàng)目的定標(biāo)上。
代建制成為建筑領(lǐng)域一個(gè)引人注目的亮點(diǎn)
北京市發(fā)展和改革委員會(huì)在日前發(fā)出的關(guān)于《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法(試行)》的通知中指出： 2004年，北京市對新批準(zhǔn)的政府投資項(xiàng)目要依法實(shí)現(xiàn)百分之百招標(biāo)，對公益性項(xiàng)目要試行“代建制”。這無疑是建筑領(lǐng)域近日一個(gè)引人關(guān)注的亮點(diǎn)。
　　據(jù)悉，根據(jù)華倫投資公司的調(diào)研，迄今為止，我國政府投資工程已實(shí)施的“代建制”項(xiàng)目，投資全部被控制在概算范圍之內(nèi)。
　　這對“代建制”推廣而言，確實(shí)是令人鼓舞的。
　　代建制試點(diǎn)取得預(yù)期成果
　　筆者了解到，從2002年起，北京市發(fā)改委已經(jīng)在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心等項(xiàng)目中實(shí)行了“代建制”試點(diǎn)，從結(jié)果上看，效果非常明顯：項(xiàng)目專業(yè)管理水平明顯提高，可行性研究報(bào)告等項(xiàng)目前期工作明顯深入，初步設(shè)計(jì)方案按照可研報(bào)告要求反復(fù)修改，代建單位管理行為極 為慎重，工程質(zhì)量、工期和資金使用完全符合合同要求，建設(shè)實(shí)施中的臨時(shí)改動(dòng)基本杜絕。同時(shí)，福建省廈門市是開展政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施方式改革最早的城市之一。
　　從1993年開始，廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，就通過采用招標(biāo)或直接委托等方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益性的政府投資項(xiàng)目委托給一些有實(shí)力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的項(xiàng)目代建制度。2001年7月，廈門市開始在重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目上全面實(shí)施項(xiàng)目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級(jí)財(cái)政性投融資建設(shè)的社會(huì)公益性工程項(xiàng)目中實(shí)施項(xiàng)目代建制度?？傮w上講，廈門市實(shí)行“代建制”的工程項(xiàng)目是成功的，一些較大的或較有影響的項(xiàng)目如廈門市市政府和市政協(xié)項(xiàng)目的建設(shè)都采用了項(xiàng)目代建制，并取得了很好的效果。
　　代建制突破政府工程舊有方式
　　2002年，國家有關(guān)部門組織了“政府投資工程管理方式改革”課題研究。
　　去年12月2日，國家發(fā)改委主任馬凱在內(nèi)部的工作會(huì)議上提出，要 “積極推行‘代建制’試點(diǎn)”。
　　2003年12月31日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議“原則性通過”《投資體制改革方案》。據(jù)悉，該《方案》將在全國范圍內(nèi)力推“代建制”，“對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快實(shí)行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。”與此同時(shí)，為落實(shí)國家發(fā)改委的意見，各地正陸續(xù)開展制訂實(shí)行“ 代建制”的政策文件。
　　除了北京今年要在“代建制”方面有大動(dòng)作外，據(jù)介紹，就在日前，山東省也推行預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目“代建制”。今后，山東省對政府投資項(xiàng)目、重大項(xiàng)目及限制類項(xiàng)目和一般競爭性項(xiàng)目，分別實(shí)行審批制、核準(zhǔn)制和登記備案制，組織實(shí)施預(yù)算內(nèi)投資基建項(xiàng)目代建制方案。
　　還有，云南省昆明市將對政府財(cái)政性投資項(xiàng)目逐步實(shí)行“代建制”。日前，昆明市政府已批準(zhǔn)成立昆明市公益性項(xiàng)目管理中心。
　　具體說來，2004年2月11日，深圳市政府授權(quán)該市交通局，與深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程項(xiàng)目，正式簽訂《工程建設(shè)委托管理合同》。合同約定，深高速將作為該項(xiàng)目建設(shè)期間的法人，代司投資主體職責(zé)，全權(quán)負(fù)責(zé)工程建設(shè)的組織和管理。
　　這是深圳市第一個(gè)采用“代建制”模式的政府投資項(xiàng)目。據(jù)稱，也是全國首例在市政道路建設(shè)中采用“代建制 ”模式。
　　日前有消息稱，重慶市將在黔江機(jī)場建設(shè)、江北機(jī)場擴(kuò)建項(xiàng)目和渝西幾大公益性水庫等政府投資項(xiàng)目建設(shè)中推行“代建制”，預(yù)防政府投資項(xiàng)目中的不廉政和腐敗行為。
　　2004年江蘇重點(diǎn)實(shí)施10項(xiàng)重大社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。包括建設(shè)該省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防治體系、省防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)一期工程；續(xù)建南京奧體中心及十運(yùn)會(huì)場館、南京圖書館新館；開工建設(shè)省老年公寓、江蘇科技?xì)v史文化中心；推進(jìn)省人民醫(yī)院擴(kuò)建工程、江蘇美術(shù)館新館、江蘇劇院、南京博物館二期改造的前期工作。這10個(gè)項(xiàng)目總投資101. 6億元。目前江蘇省發(fā)展改革委已擬定《關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的暫行規(guī)定》，將選擇以上10個(gè)重大社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目中的部分新開工項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)。
　　四川省交通廳表示，從2004年起，要探索“代建制”的投資管理模式，地方公路、高速公路各搞一個(gè)代建制試點(diǎn)。
　　筆者在采訪中注意到，早在去年，國家發(fā)改委文件推出之前，2003 年2月27日重慶市政府就發(fā)布了《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，使用各級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金和經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)收費(fèi)籌集的資金1000 萬元以上，以及1000萬元以下特別重要的政府公益性投資項(xiàng)目，實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)管理代理制。
　　代理機(jī)構(gòu)按代理合同設(shè)立相應(yīng)的項(xiàng)目部和專用賬戶，按工程進(jìn)度支付工程款。代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及其項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行終身負(fù)責(zé)制。嚴(yán)重違約的代理機(jī)構(gòu)，除承擔(dān)違約責(zé)任外，5年內(nèi)不得承擔(dān)公益項(xiàng)目的建設(shè)管理代理。
　　去年下半年，貴州省政府投資工程領(lǐng)域開始推行“代建制”。當(dāng)時(shí)動(dòng)工的貴州省疾病控制中心綜合大樓引起業(yè)內(nèi)人士極大關(guān)注。為此，貴州省建設(shè)廳還起草了《貴州省政府投資工程項(xiàng)目代建制實(shí)施辦法》。
　　說到工程，去年10月，滬青平高速公路(西段)工程代建制單位招標(biāo)完成。當(dāng)時(shí)經(jīng)專家組評(píng)定，上海市建設(shè)工程管理有限公司被確定為中標(biāo)單位，他們?nèi)鎿?dān)負(fù)起滬青平高速公路(西段)工程的代理建設(shè)任務(wù)。
　　總之，各地在代建制試點(diǎn)上大多持積極樂觀的態(tài)度。
　　政府投資行為受到規(guī)范
　　“代建制”現(xiàn)在已經(jīng)被人們看成是抑制腐敗、克服“三超”(概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算)現(xiàn)象，并進(jìn)一步提升到解決“雙拖”達(dá)到建筑領(lǐng)域長治久安的一大“靈丹妙藥”。
　　建、管、用不分，使用單位充當(dāng)業(yè)主，本身就有投資擴(kuò)張的沖動(dòng)，從而導(dǎo)致投資失控，“三超”現(xiàn)象大量產(chǎn)生，“釣魚工程”難以避免。
　　一位業(yè)內(nèi)人士斷言，政府投資的工程中，幾乎“百分之一百”地存在“三超”問題。
　　據(jù)此位人士分析，“三超”的普遍存在，除了因?yàn)榛ò嘧尤狈?xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致浪費(fèi)之外，更本質(zhì)的原因在于缺乏對政府投資的約束機(jī)制。“在現(xiàn)行投資體制下，工程項(xiàng)目的使用單位、施工單位和監(jiān)理單位都是‘三超’的受益者。”腐敗現(xiàn)象難免出現(xiàn)。
　　而實(shí)行了“代建制”，可以很好地克服這一弊端。比如，北京市回龍觀醫(yī)院工程在設(shè)計(jì)概算時(shí)，工程款是26 00萬元。等到圖紙出來工程預(yù)算一下子超出了400萬元。工程建設(shè)方北京高校房地產(chǎn)開發(fā)總公司認(rèn)為，預(yù)算超出有3 個(gè)原因；因地質(zhì)情況滿足不了原設(shè)計(jì)要求，需要變更設(shè)計(jì)增加CFG樁使投資增加；因?yàn)槭褂梅揭笤黾咏ㄖ娣e700平方米(原設(shè)計(jì)建筑面積1.2萬平方米)，致使投資增加；原設(shè)計(jì)可以再利用的地下水，因?yàn)樗泻沉窟^大不得不放棄，致使投資增加。為了使工程建筑資金始終在控制范圍內(nèi)，北京高校房地產(chǎn)開發(fā)總公司的相關(guān)技術(shù)管理人員反復(fù)研究討論，通過采取接入自來水，充分利用原水塔代替蓄水池、以同等質(zhì)量國產(chǎn)地板替代進(jìn)口地板、減少工程運(yùn)作過程中各環(huán)節(jié)的費(fèi)用等措施，在保證工期、保證工程質(zhì)量的前提下，最終消化了400萬元的超出款。使工程得到了北京市發(fā)改委、市衛(wèi)生局、回龍觀醫(yī)院及相關(guān)各方面的一致首肯。這種由建設(shè)方自行想辦法解決超出款，是以往政府投資工程所無法做到的。
　　“雙拖”問題將受到更大制約
　　有的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，建筑市場存在的問題，根子上與我國現(xiàn)有的建設(shè)市場投融資體制有關(guān)。有些政府項(xiàng)目，立項(xiàng)時(shí)就存在問題，資金缺口很大，工程款不拖欠是不可能的。
　　據(jù)全國人大常委會(huì)的調(diào)查，工程款拖欠最為嚴(yán)重的是房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目和政府投資工程，分別占拖欠總額的39 .6%和26.7%。這些項(xiàng)目的“甲方”是開發(fā)商和政府部門。
　　建設(shè)部去年開始推行改革政府投資和管理方式，力求從政府投資工程這一塊取得突破。而推行“代建制”試點(diǎn)工作，無疑是突破的大方向。
　　實(shí)行“代建制”，政府作為投資方，因受合同的約束，想利用“霸王條款”，拖欠工程款，進(jìn)而影響到農(nóng)民工工資的兌付，便會(huì)受到制約。
　　據(jù)悉，黑龍江省從源頭上為農(nóng)民工領(lǐng)薪上“保險(xiǎn)”。在今年17日召開的該省建設(shè)工作會(huì)議要求，對政府投資工程尤其要加強(qiáng)監(jiān)督管理。當(dāng)?shù)卣Y(jié)合自身財(cái)力，通過年度預(yù)算安排，劃出一定比例專項(xiàng)用于清償債務(wù)，限期3年內(nèi)解決。要按照“建設(shè)、管理和使用分開”的原則，進(jìn)一步深化政府投資工程項(xiàng)目管理制度的改革，逐步推行項(xiàng)目代建制。 嚴(yán)格以拖欠工程款的方式轉(zhuǎn)嫁資金不足的行為。
　　為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知》，湖南省人民政府提出了“規(guī)范建筑業(yè)企業(yè)勞動(dòng)用工和工資支付行為；各地要加大政府投資工程項(xiàng)目建設(shè)組織實(shí)施方式的改革力度，切實(shí)防止政府投資工程項(xiàng)目超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)，逐步推行項(xiàng)目代建制”的意見。
　　去年底，安徽省人民政府在關(guān)于切實(shí)解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知中提出，改革政府工程項(xiàng)目建設(shè)管理制度，實(shí)行“建、管分離”。政府投資工程可結(jié)合投資體制改革逐步推行項(xiàng)目代建制，也可由財(cái)政部門按照政府投資計(jì)劃、工程進(jìn)度和國庫集中支付制度有關(guān)規(guī)定，直接向中標(biāo)的建筑業(yè)企業(yè)撥付工程款。
　　相關(guān)鏈接
　　代建制，是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。有關(guān)行政部門對實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目的審批程序不變。
　　公益性建設(shè)項(xiàng)目，主要包括：(1)黨政工團(tuán)、人大政協(xié)、公檢法司、人民團(tuán)體機(jī)關(guān)的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)教育中心等。(2)科教文衛(wèi)體、民政及社會(huì)福利等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。(3)看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設(shè)施、審判用房、技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施。(4)環(huán)境保護(hù)、市政道路、水利設(shè)施、風(fēng)沙治理等公用事業(yè)項(xiàng)目。(5)其他公用事業(yè)項(xiàng)目

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