亨利·明茨伯格

顧客、客戶、公民和子民是我們所有人在社會中佩戴的4頂帽子。

西方社會往往會混淆商業(yè)與政府間的整體關系，我們最好澄清這個問題。

平衡的勝利

資本主義根本就不曾勝利過，勝利的是平衡。在西方，我們一直生活在一個平衡的社會里，我們有強大的私營部門、強大的公共部門以及介于這兩者之間的其他強大部門。在一些社會主義國家里，這些平衡被打破了，國家控制了相當大的組織活動。

認為資本主義已經(jīng)勝利的論調(diào)正在使西方社會失去平衡，特別是英國和美國。這種失衡導致對私人所有權而不是國家所有權的大力扶持。在這一點上我不同意芝加哥大學的弗里德曼。他喜歡拿“自由企業(yè)”（他的叫法）與“破壞性的”社會主義作比較。他認為，獨立于創(chuàng)建它的人之外的機構是自由的這個觀念本身就是民主社會一個破壞性的觀念。當企業(yè)真正自由的時候，人們也就失去了自由。

事實上，不同的組織以及它們在研究、教育和衛(wèi)生保健等領域所做的不同貢獻在社會中都有一席之地。私有企業(yè)的資本主義通過市場力量為我們提供各種商品與服務，弗里德曼和他的同事們出版的書就是上述商品的一種。但他們的研究是商品嗎？或者住在那些教授辦公室附近的窮人所接受的衛(wèi)生保健也是商品嗎？

超越公有與私有

長期以來，我們一直在辯論如何在私人和公共部門間分配資源。不管是資本主義對共產(chǎn)主義、私有化對國有化或是商業(yè)市場對政府控制，爭論的對象是兩個方面，一方面是私有的、獨立的力量，一方面是公共的、集體的力量。我們應該認識到這種一分為二的方法的局限性。

私有組織固然存在（不管它們是在小圈子內(nèi)由個人控制，還是以可交易的股份形式更廣泛地被所有者控制），公有組織也存在，雖然事實上它們應該被叫作“國有”，因為是國家代表公眾在行動。我們作為公民對公有組織直接控制的能力，和我們作為顧客（或小股東）對私有組織的控制能力差不多。然而還有另外兩種所有權應該獲得同等的關注。

第一，我們有“合作所有”的組織，不管它是正式地被其供應商、顧客還是雇員所控制。事實上，包括美國在內(nèi)的所有西方國家在很大程度上都是合作所有組織的社會。據(jù)國家合作商業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)，幾乎一半的美國人直接由一些合作力量來服務，每三個人中有一個是某一合作機構的成員。我最近為一家主要的美國相互保險公司做了些工作。該企業(yè)非常有競爭力，但它受益于它的合作所有性質(zhì)。它的執(zhí)行官們不假思索地指出，如果沒有股市壓力，他們的長期遠景規(guī)劃能力將大大提高。

第二，還有一種我稱之為“非所有”的組織，它們由自我選擇的并且通常是背景非常不同的董事會成員來控制。這種非營利組織通常被當作非政府組織（NGOs）提及，但它們同時也是非商業(yè)（NBOs）和非合作性組織（NCOs）。實際上，我們身邊到處都是非所有組織，比如很多大學（包括弗里德曼所在的芝加哥大學）、醫(yī)院、慈善組織以及志愿者和參與者組織（如紅十字會和綠色和平組織）。

從傳統(tǒng)政治角度來看，人們可能會傾向于把上述四種形式的所有權關系從左（國家所有權）到右（私人所有權）一字排開，合作所有權和非所有權位于中間。但我相信那可能是錯誤的，因為如同任何地方一樣，這里也是兩極相通的，兩個端點往往最相似。比如，從結構的角度來看，私有和國有組織都緊密且直接地由等級制度（一個來自所有者，另一個來自國家權力機構）控制著。換句話說，我們應該把那個一字線折疊起來，那個看起來像直線的東西實際上更適合用一個馬蹄型曲線來表示。

如代表這四種形式的所有權關系的馬蹄型曲線所示，實現(xiàn)國家所有權與私人所有權間的跳躍比轉換到非所有權或合作所有權更輕松。那可能就是我們把如此多的注意力都集中在國有化對私有化上面的原因。跳躍是如此簡單：只需買下另一方，更換董事會成員，然后繼續(xù)經(jīng)營。內(nèi)部控制系統(tǒng)保持不變，不被觸及。在今天俄羅斯的許多部門中，這種跳躍已經(jīng)過于簡單，國家控制似乎已經(jīng)讓位給私有部門同樣具有毀滅性的控制。現(xiàn)在正在某些東歐國家中成功進行著的另一個更可靠但更慢更困難的實現(xiàn)平衡的辦法是，圍繞整個馬蹄型曲線，更廣泛地利用所有這四種形式的所有權關系。

遺憾的是，在西方，我們還沒有來得及考慮這些。因為資本主義已經(jīng)理所當然地認為自己勝利了，私有部門已經(jīng)代表“好”，公共部門代表“壞”，而合作所有和非所有部門是不切實際的。很多專家表示，最重要的是政府必須變得更商業(yè)。這是我所不敢茍同的。如果我們要正確地管理好政府，那就必須首先學好如何管理。

顧客、客戶、公民和子民

“我們有顧客（Customer），那就是美國人民。” 上任之初，美國副總統(tǒng)戈爾這樣宣稱。必須把人民稱作顧客才算得上體面地對待他們嗎？我們要好好研究一下“顧客”這個時髦詞匯。

很多美國公司對顧客并非一心一意，它們長期追求所謂的有計劃的廢棄戰(zhàn)略（故意提供低質(zhì)量產(chǎn)品的一種委婉說法）。此外，至少有一個零售連鎖巨頭定期地使用引誘－轉換（顧客購買高價商品的）策略，先以低價吸引顧客，然后再賣給他們更貴的產(chǎn)品。在一個眾所周知的故事里，某著名消費品公司為賣出更多的牙膏，把牙膏管的口徑做得更大，然后出售刷頭更長的牙刷！

商業(yè)的目的在于賣出盡可能多的東西，保持一種由供求力量控制的疏遠關系。如果這種商品是汽車、洗衣機或牙膏，我對這種觀念沒什么意見，但如果是衛(wèi)生保健，就是另外一回事了。對于前者，大多數(shù)聰明的購買者能夠小心謹慎，并且我們有針對購買者的保護機制。但對衛(wèi)生保健和其他復雜的職業(yè)服務來說，賣者比買家知道更多，買家要想獲得必要的知識，必須克服巨大的困難。換句話說，私人所有權模式雖然能給客戶提供一個奇妙的豐富市場，但確實有局限性。

我不僅僅只是我的政府的一個顧客，當我接受一項來自政府的專業(yè)服務時，客戶（Client）這個詞似乎更適合我的角色。實際上，我接受的來自政府的大量服務本質(zhì)上都是專業(yè)性的。

但最重要的是，我是一個公民（Citizen），擁有超越顧客甚至客戶所擁有的權利。政府提供的大多數(shù)服務（包括高速公路、社會保障以及經(jīng)濟政策）都涉及到相互競爭的利益之間的復雜權衡。湯姆·彼得斯用關于取得建筑許可證來擴建房屋的故事極好地表達了這一觀點。他在一份時事通訊中說：我不想要那些官僚在市政廳里為難我，我想要的是按規(guī)則辦事，是快捷、商業(yè)服務般的待遇。但如果我的鄰居想要一個許可證來擴建房屋將會如何？誰是市政廳的顧客？

所以，如果我有作為一個公民的權利，那么我也有作為一個子民（Subject）的義務。英國人保持著作為皇家子民的官方地位，如霍布斯所說，人們放棄他們“討厭的、粗野的和短暫的”一生中的部分自治權，以換取國家對他們的保護。但不管是不是英國人，我們都以某種形式作為我們政府的子民——當我們納稅、允許自己被征召入伍或為了集體秩序遵守政府法規(guī)的時侯。

“顧客”、“客戶”、“公民”和“子民”是我們所有人在社會中佩戴的4頂帽子。作為顧客和公民，我們享受與政府之間的一種互惠、對等交換的關系。作為政府的顧客，我們接受政府的直接服務，與政府保持一定距離；作為它的公民，我們更間接地從政府提供的公共基礎設施中受益。但在政府的客戶導向活動和公民導向活動間存在一個主要區(qū)別：發(fā)生的頻率。仔細回顧一下公共部門的活動，比如翻閱一下政府的電話簿，你會發(fā)現(xiàn)，適合純粹的顧客類別的電話號碼相對少些（有些號碼確實屬于這一類別，不過很不幸，盡是諸如彩票之類的）。我們真地希望政府像上面說的那個牙膏公司那樣兜售產(chǎn)品嗎？當前政府的毛病難道不是源于它過于商業(yè)化，而非不夠商業(yè)化嗎？相反，在公民類別下，你會發(fā)現(xiàn)大量以公共基礎設施形式存在的活動，如社會基礎設施（博物館）、物理的（道路和港口）、經(jīng)濟的（貨幣政策）、調(diào)解的（民事法庭）、海外的（使館）以及政府自己的支持基礎設施（選舉機制）。

作為子民和客戶，我們與政府的關系更傾向于一邊倒。用約翰·肯尼迪的話來說，我們作為子民的問題就是，我們必須以尊重國家控制的形式為我們的政府做事。相反，作為接受專業(yè)服務的客戶，我們的問題是國家給我們提供什么。政府電話簿展現(xiàn)了子民類別下的各種活動——政策、軍事、管理機構和監(jiān)獄。但更令人吃驚的是政府直接或間接地通過公共基金提供的專業(yè)服務的普及：如一些國家的全部衛(wèi)生保健和另一些國家的大部分衛(wèi)生保健、教育以及別的服務，如氣象服務。

當然，不是所有的政府活動都恰巧適合這4個類別中的一個。比如，我們的國家公園提供顧客服務（給一般旅游者）和專業(yè)客戶服務（給被困在山上的旅游者）。公園也是我們作為公民享有的公共基礎設施的一部分，而這個事實要求我們作為子民要維護公園的環(huán)境。再舉另一個例子。監(jiān)獄里的居住者（罪犯）是最明顯的子民，但他們?nèi)匀槐３种裆矸?，擁有某些權利。而且，如果我們相信再教育能使之重獲新生，他們也是客戶。因此我介紹這4種類別，更多地是為了說清問題而不是為了分類，是為了促進我們正確地評價各種政府目的。

請允許我把顧客、公民、客戶和子民的角色與我們之前的討論聯(lián)系起來。私有組織有效地為顧客提供各種服務，盡管合作所有的組織（如相互保險公司）通常也能有效地做到這一點。直接的顧客服務只是在有限的范圍內(nèi)屬于國家所有的范疇。當涉及公民和子民活動時，我們應該相當審慎地不遠離國家所有的模式。

客戶關系或許更復雜。有一點還不是很清楚，即那些被廣泛接受為公共范疇的專業(yè)服務（比如某些最低水平的教育和衛(wèi)生保?。?，當它們由政府直接提供時是否有效率，更不用說由私人商業(yè)提供了。它們二者都不能獨立滿足專業(yè)服務的各種有細微區(qū)別的要求。非所有組織或者某些情況下的合作所有的組織，可能會更好地為我們提供服務，雖然要以公共基金來確保某些分配上的公平。順便提一下，依賴合作所有組織來提供專業(yè)服務并非罕見，甚至如會計和咨詢這么明顯的商業(yè)專業(yè)服務，通常也是通過合作組織來提供的（即職業(yè)合伙人關系）。

離開貢獻精神，組織就如沒有靈魂的人，骨骼和血肉也許能夠完成新陳代謝的功能，但卻沒有生命力可言。

我們已經(jīng)看到，一個平衡的社會需要各種制度形式的所有權關系和控制，政府在公共部門的角色十分復雜。那么應該如何管理政府活動呢？要回答這個問題，我們首先要看看管理本身。

管理的神話

關于管理(management，此處m小寫)的討論一度很流行。按照俄亥俄州立大學的艾伯特·夏皮羅的說法，我應該說，關于管理學（Management，此處M大寫）的討論一度很流行。而按照我的研究，管理學與高效的管理者的實際作為幾乎沒有聯(lián)系。然而這正是如今甚囂塵上的那種所謂管理。在我看來，這種管理在管理我們作為政府的公民、子民、客戶和偶爾的顧客角色時適用的地方很少，請聽我的解釋。

管理學的管理觀點以三個假設為基礎。

1. 各種活動可以是獨立的，既可以互相獨立，也可以獨立于直接權力。這一原則來自于私有部門。在那里，許多公司被分配獨立的業(yè)務，作為部門組織起來。每個單元都有自己清晰的使命，提供產(chǎn)品或服務。如果它滿足了中央總部設定的目標，就能或多或少得到授權。

2. 績效可以通過客觀方法進行正確、完整的評估。每個活動必須達到的目標可以用量化的術語來表達，成本和利益都可以被測量，這樣，才可能作出本質(zhì)上與政治無關的客觀評估。這個系統(tǒng)不考慮大量的不確定性和細微區(qū)別。

3. 活動可以被委托給自治的對績效負責的職業(yè)管理者。許多人對接受過所謂專業(yè)管理培訓的管理者十分虔誠：“讓他們擔起責任。如果業(yè)績顯示他們按計劃行事，就獎勵他們；如果沒有，就換掉他們。”

在我看來，這些假設在面對大多數(shù)政府代理機構的實際行為時將全線崩潰。要把政府活動按管理學規(guī)定的那樣從直接等級控制中孤立出來，就必須在政治范圍內(nèi)設計出清晰、明確的政策，以便在行政范圍內(nèi)執(zhí)行。換言之，政策必須經(jīng)久穩(wěn)定，而政治家要遠離政策的執(zhí)行過程。有多少政府活動符合這種規(guī)定？

許多政府活動互相聯(lián)系，無法被孤立出來。有的公共部門活動可以部分地被孤立出來，比如警察或監(jiān)獄服務，但卻不能從政治程序中垂直地孤立出來，人們曾試圖將這類活動孤立出來。幾年前，英國進行了監(jiān)獄服務改革，監(jiān)獄成為表面上自治的執(zhí)行代理機構，一位頗有抱負的商業(yè)經(jīng)理負責經(jīng)營監(jiān)獄業(yè)務。后來發(fā)生了三名犯人越獄的丑聞，這位經(jīng)理被解雇了，因為他沒有開除其中一個看守。在離開時，他向新聞機構抱怨說，在監(jiān)獄服務自治后，監(jiān)獄受到的政治干涉比以前更多了。

再來看看測量的神話。管理學以宗教般的熱誠擁護這個神話，它對政府的影響是事物（特別是成本）需要被測量和確定。除了相當簡單、可以被直接提供的活動（如收集垃圾）能做到這一點外，其他很少有活動能被準確度量。許多活動之所以歸于公共部門，完全是因為無法測量的緣故。如果每件事情都如水晶般清晰，每點利益都可以被輕松地歸類，那么這些活動早就被列入私人部門了。

還有一種神話是職業(yè)經(jīng)理人能解決一切問題。我們是如此崇拜這些“英雄”，以至于看不到矛盾的一面。比如，我們名義上是授權給工人，實際上是在加強等級制度，所謂的授權變成了老板的虛情假意。而這些老板們除了管理學外幾乎一無所知，甚至連自己的管理對象是誰都不知道。在擔心不能完成指標的恐懼中，經(jīng)理們東奔西跑頻繁地進行結構重組，不但不能解決問題，反而造成了更多的混亂。

管理政府的模式

究竟應該如何管理政府？下列五種模式各有不同的組織政府控制權力的方式（上層建筑），以及組織各種派出機構活動的方式（微觀結構）。一些模式比較舊，一些則比較新。一些盡管當前很受歡迎，我們卻可以少用一點；一些盡管不為人所熟悉，但卻可以多用一點。

政府作為機器的模式 在這里，政府被看作是一個由規(guī)則、法規(guī)和各種標準主宰的機器。就像代理機構由中央國家機器控制一樣，每個代理機構控制著自己的成員及其活動。

這個模式一直在政府中占主導地位，它的口號是“控制，控制，再控制”。實際上，人們用“官僚主義者”來稱呼公務員就是受這個模式的影響。

機器模式的發(fā)展起源于對腐敗和濫用權力的遏制，這也是它曾受人歡迎的原因。它提供了政策上的連貫性和執(zhí)行上的可靠性，但卻缺乏靈活性和對個人主動性的響應，因此現(xiàn)在這個模式失寵了，但是機器模式仍以各種方式繼續(xù)主宰著政府。

政府作為網(wǎng)絡的模式 這是機器模式的對立模式：松垮而不是緊湊，自由流動而不是被控制，互動而不是壁壘森嚴。在這個模式中，政府是由非正式溝通渠道聯(lián)結起來的互相交錯的系統(tǒng)，是用來解決問題的復雜的臨時關系網(wǎng)絡。在微觀層次上，工作圍繞著項目被組織起來。這種模式的口號是“聯(lián)系、交流、合作”。具有諷刺意味的是，像機器模式一樣，網(wǎng)絡模式也是全息圖式的，各部件起的作用與整體相似，單個項目在相互關聯(lián)的項目構成的網(wǎng)絡內(nèi)運轉。

績效控制模式 大寫M的管理學的理論在績效控制模式中得到完整的體現(xiàn)，其口號是“分離、分配和測量”。這種模式的目的是使政府更像商業(yè)。在這種模式下，集團企業(yè)普及了事業(yè)部結構，組織被分裂成分配了績效目標的事業(yè)部，事業(yè)部的業(yè)務目標由管理者來負責。 上層建筑負責計劃和控制，微觀結構負責執(zhí)行。一切都井井有條，雖然效率未必很高。

首先，現(xiàn)在商界的人很少信奉集團企業(yè)式的組織，而過分強調(diào)規(guī)劃和測量的績效加強了微觀結構層次上的傳統(tǒng)等級控制，因此最終的結果將是加強老的機器模式。而被管理者控制是以喪失靈活性、創(chuàng)造性和個人主動性為代價的。因此，公共管理的這種模式同樣是舊的機器模式，換湯不換藥。

虛擬政府模式 當績效模式遇到自然局限的時候，我們就有了虛擬政府的模式。虛擬政府在英國、美國和新西蘭等地很受歡迎，它包含一個假設，那就是最好的政府是沒有政府。在虛擬政府的完美世界里，微觀結構將不再存在于政府內(nèi)，而轉由私有部門處理。上層建筑只在需要組織私有部門提供公共服務時存在。因此，這種模式的口號是“私有化、合同和談判”，它是那些從不需要管理任何事情的經(jīng)濟學家的偉大實驗。

行為控制模式 在建設良好的社會權力結構方面，上述四種模式都沒有獲得完全的成功。也許是因為行為控制模式是一個不同的概念，它與系統(tǒng)無關，只和靈魂有關。在這種模式下，重要的是態(tài)度，而不是數(shù)目，它通過根植于價值和信仰的行為規(guī)范來實現(xiàn)控制。

當今大多數(shù)西方政府并沒有認可這種模式，更不用說大多數(shù)西方商業(yè)了。它對日本人確實起作用，但在與西方直接競爭時，日本人越想證明這種模式的優(yōu)越性，西方越是撤退到舊的機器模式或機器模式的新版本那里。但在從前，當還有公共服務概念的時候，確實是行為模式在設法保持著機器模式的運行。換句話說，服務和貢獻精神減弱了官僚作風的負面影響，但現(xiàn)在，這種態(tài)度很多已經(jīng)消失了，或者正在快速地消失。

目前所有這些模式都在運行著，并沒有最好的模式。如果沒有健康的機器模式，稅收將是一場災難，就像如果沒有網(wǎng)絡模式，外交政策將是一場災難一樣。而如果沒有重要的行為控制，沒有哪個政府能夠有效運轉。換句話說，政府是個龐大的多層次系統(tǒng)，就像生活本身一樣復雜多樣。

不過，有的模式可能要好一些，有的則差一些。我個人認為，我們迫切需要向行為模式轉移。日本人已經(jīng)很清楚人的貢獻精神的重要性。西方商業(yè)界應該牢記這一點，貢獻精神對政府非常重要。離開這種精神，組織就如沒有靈魂的人，骨骼和血肉也許能夠完成新陳代謝的功能，但卻沒有生命力可言。

我相信，這個結論特別適用于客戶導向的專業(yè)服務，如衛(wèi)生保健和教育。我們需要將專業(yè)人員從政府官僚的直接控制和市場競爭的狹小壓力中解放出來。這就是非所有制和一些合作所有制在這些領域運轉良好的原因。

政府與商業(yè)的平衡

政府也許需要管理，但管理本身也需要一點治理。請仔細考慮下列主張：

商業(yè)不都是好的，政府不都是壞的。它們與合作和非所有組織一起，在一個平衡的社會里占有各自的位置。我不愿在政府手中買車，正如我不愿到通用汽車那里接受政策服務一樣。在直接提供衛(wèi)生保健方面，我愿意看到私有部門和公共部門盡可能將接力棒傳給非所有的和合作所有的組織。

社會得到它們所期待的公共服務。如果人們相信政府是官僚的，那么它就是官僚的。相反，如果人們認為公共服務是崇高的使命，那么他們將得到強大的政府。

商業(yè)能向政府學習的東西不比政府能向商業(yè)學習的少，而這二者都能從合作的和非所有的組織學到很多東西。公共服務機構存在目標沖突、多重利益糾葛和劇烈的政治壓力等問題，這些問題在私有部門也同樣普遍。

合作所有的組織有復雜的途徑去處理分散的支持者和比較特殊的顧客，而非所有組織最完全地實現(xiàn)了西方的行為控制模式。我們可以從這二者的經(jīng)驗中學到很多東西，只要我們能超越自身狹隘的偏見。

我們需要驕傲的政府，而不是柔弱的政府。對公共部門的抨擊相當于抨擊社會的根基。固然，我們有個人的需求，但一個允許個人需求破壞集體需求的社會將很快毀滅。我們都很重視私人產(chǎn)品，但離開了公共產(chǎn)品對它們的保護（如警察和經(jīng)濟政策），它們將毫無價值。

現(xiàn)在，無數(shù)的政治任命（如新總統(tǒng)任命各部門主要官員）已經(jīng)被看作是美國政治程序的自然部分。按比例計算，這種任命是上個世紀30年代的3倍。歷屆新政府只是簡單地換掉部門等級金字塔的頂層。我們應該認清大多數(shù)這類做法的本質(zhì)，那就是政治腐敗，雖然在技術上合法，但是卻腐蝕了公共服務。這類做法還來源于錯誤的信念，即那些有管理經(jīng)驗的人能夠管理一切。

如果政治任命妙不可言，為什么沒有把它應用在軍事領域？如果一個總統(tǒng)換掉軍隊中的所有將軍，一定會引起公憤。因為人們認為應該選用具有奉獻精神、經(jīng)驗豐富的人。那為什么商業(yè)部門、教育部門乃至國家就不同了呢？

最重要的是，我們需要在不同的社會部門中達到平衡。私有部門的價值現(xiàn)在遍及社會的每個角落，商業(yè)界從未像今天這樣具有如此的影響力。我們需要在不同的部門中達到平衡，需要平衡對公共領域的關注以及我們作為私人對機構的需求。

今天，支持公共服務私有化的呼聲十分高漲，其中一些思考可能是有用的，但大部分是愚蠢的。既然大家這么熱衷于監(jiān)督那些不屬于政府的東西，為什么不用同等熱情去思考那些不屬于商業(yè)的東西呢？以報紙為例。有哪個民主社會有膽量讓私有部門經(jīng)營所有的報紙？如果報紙被少數(shù)能施加巨大政治影響的人所控制怎么辦？雖然一些頗有聲望的報紙應用了其他模式的所有權關系，比如英國無所有權的《衛(wèi)報》和法國《世界報》采用合作所有權的方式，雙方共同擁有記者、讀者以及某些機構。不要忘記，民主的目的是自由的人民，而不是自由的機構。

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