行政管理思想和行政管理實(shí)踐伴隨著國(guó)家和政體而存在,但作為研究這種活動(dòng)的學(xué)科,即行政管理學(xué),直到一個(gè)世紀(jì)以前,才成為一門(mén)獨(dú)立的科學(xué)。一百多年來(lái),由于社會(huì)發(fā)展的需要及其它相關(guān)學(xué)科的迅速發(fā)展,行政管理逐漸受到重視并成熟起來(lái)。然而,由于社會(huì)的、文化的、歷史的各種原因,目前對(duì)“行政管理”的認(rèn)識(shí)還不盡相同。

　　1887年,美國(guó)學(xué)者威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》一文,認(rèn)為“執(zhí)行憲法比制定憲法更艱難”[1],主張建立一門(mén)關(guān)于行政的科學(xué),研究如何有效地推進(jìn)政務(wù),提高政府的效能。這篇文章被認(rèn)為是行政管理科學(xué)的開(kāi)始。

　　1900年,美國(guó)的另一名學(xué)者古德諾寫(xiě)了《政治與行政》一書(shū),提出“政治是決定政策,行政是執(zhí)行政策”,[2]把行政看作執(zhí)行活動(dòng)。美國(guó)行政學(xué)權(quán)威威羅比1928年所著《行政學(xué)原理》,認(rèn)為“行政乃是政府組織中行政機(jī)關(guān)所管轄的事務(wù)”,[3]更加明確地反映出行政活動(dòng)的范圍,為行政管理學(xué)的研究,劃定了界限。

　　這些認(rèn)識(shí)受?chē)?guó)家體制的影響,以國(guó)家組織的分工來(lái)分析和解釋行政一詞,認(rèn)為凡國(guó)家立法司法以外的政務(wù),就叫做行政。

　　隨著管理科學(xué)的出現(xiàn),一些企業(yè)和經(jīng)濟(jì)管理的理論被運(yùn)用到行政管理學(xué)的研究中,一些學(xué)者開(kāi)始用管理的理論來(lái)看待行政活動(dòng)。

　　美國(guó)的懷特認(rèn)為:“行政藝術(shù)乃是為完成某種目的對(duì)許多人的指揮、協(xié)調(diào)和控制”。[4]厄威克的《行政要義》,認(rèn)為行政是由“考察、預(yù)測(cè)、計(jì)劃、撥充、組織、協(xié)調(diào)、規(guī)章、督策、考核等九要素構(gòu)成的一種管理和技術(shù)”。[5]在《管理科學(xué)論文集》中,有著名的管理七職能說(shuō),即管理活動(dòng)過(guò)程中計(jì)劃、組織、用人、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告和預(yù)算這七種職能,并將每一英文詞首字母連起來(lái),組成了POSDCORB一詞,這不僅使管理學(xué)說(shuō)系統(tǒng)化了,而且也為行政活動(dòng)中管理的意義奠定了基礎(chǔ)。

　　1947年,美國(guó)學(xué)者西蒙,在管理科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上,對(duì)行政管理學(xué)的研究提出了新的見(jiàn)解。他在《行政行為:行政組織中決策過(guò)程的研究》一書(shū)中,把“決策”概念引入了行政學(xué),他認(rèn)為傳統(tǒng)的行政學(xué)只注意研究執(zhí)行,而不注意研究執(zhí)行前的決策,是錯(cuò)誤的。實(shí)際上,“決策是行政管理的核心,決策貫穿于行政管理的全過(guò)程,是行政管理的基本功能”。[6]從而否定了傳統(tǒng)理論中的政治與行政的二分法,強(qiáng)調(diào)了行政活動(dòng)中決策和管理的意義。

　　《行政行為》一書(shū)成為對(duì)傳統(tǒng)行政管理學(xué)理論、觀點(diǎn)和方法的直接而有力的沖擊,成為行政管理學(xué)研究中,對(duì)“行政”不同認(rèn)識(shí)的開(kāi)端。在此基礎(chǔ)上,逐漸形成了目前對(duì)“行政”的廣義和狹義兩種不同的理解。

　　持狹義的行政觀點(diǎn)者認(rèn)為,所謂行政就是指“政府意志的執(zhí)行活動(dòng)”,或“政務(wù)推行活動(dòng)”,“從歷史和習(xí)慣的角度來(lái)看,行政管理學(xué)主要是研究如何切實(shí)地、正確地和有效地適用和實(shí)施法律問(wèn)題”。(《國(guó)際社會(huì)科學(xué)百科全書(shū)》美國(guó)·行政管理?xiàng)l)。把行政活動(dòng)排除在立法和司法之外,“通常相對(duì)國(guó)家的立法和司法活動(dòng)而言”,[7]行政被局限在國(guó)家法律、政策的單純執(zhí)行上。

　　持廣義行政觀點(diǎn)的人有兩種不同的側(cè)重點(diǎn),一種認(rèn)為:行政管理是國(guó)家的基本職能之一,是對(duì)國(guó)家事務(wù)的一種有組織的管理活動(dòng)。“研究在行使國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)中,有效地組織和協(xié)調(diào)各種管理要素的科學(xué)”。[8]行政是為達(dá)到共同目的時(shí)合作的集體行動(dòng)。另一種認(rèn)為,行政管理即一般管理,行政管理理論不僅適用于政府機(jī)關(guān),而且也適用于公私企業(yè)、軍隊(duì)和宗教組織。認(rèn)為任何組織中都有行政管理的活動(dòng)。無(wú)論是怎樣的側(cè)重,對(duì)行政廣義的認(rèn)識(shí),都擴(kuò)大了狹義行政的范圍,把行政管理的界線,從行政機(jī)關(guān),擴(kuò)大到立法司法機(jī)構(gòu),以至于所有的國(guó)家事務(wù)管理活動(dòng)中,更廣義的甚至于認(rèn)為營(yíng)利和非營(yíng)利的公共機(jī)構(gòu)和企事業(yè)的機(jī)關(guān),都有行政管理活動(dòng)。在涉及到我國(guó)行政管理的時(shí)候,有人認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)是國(guó)家通過(guò)各級(jí)行政管理機(jī)關(guān),運(yùn)用各種手段,對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理,包括對(duì)行政機(jī)關(guān)自身的管理以及行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的管理。

　　對(duì)“行政”的不同認(rèn)識(shí)和理解,形成了不同的行政管理學(xué)體系。但要研究行政管理學(xué),首先就必須明確行政管理的基本意義,建立一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的學(xué)科基礎(chǔ)。

　　“行政”一詞,在我國(guó)古代,有“行其政事”的執(zhí)行含義。英語(yǔ)Administration也有執(zhí)行事務(wù)的意思,所以,對(duì)Adminis-tration我們就翻譯為行政。但是Administration雖然有別于Magement(管理),可還含有管理的意思,與執(zhí)行(Execution)有明顯的區(qū)別。所以,無(wú)論是Administration還是“行政”,我們都需要進(jìn)行基本的辨析和理解。

　　行政不同于執(zhí)行和管理,主要在于它無(wú)論執(zhí)行還是管理的,都是特定于政務(wù)的活動(dòng),即國(guó)家和政體的法律、意志和公共政策的執(zhí)行或管理活動(dòng)。行政這個(gè)基本范疇的界定,是行政管理學(xué)研究的基礎(chǔ),為整個(gè)行政管理學(xué)劃定了界限。

　　但是,這里存在兩個(gè)疑問(wèn):第一,執(zhí)行這個(gè)政務(wù),是行政機(jī)關(guān)管轄的事務(wù)還是
整個(gè)國(guó)家的事務(wù)(包括立法、司法及技術(shù)性工作);第二,對(duì)這些政務(wù)的執(zhí)行,是單純的技術(shù)性活動(dòng),還是以決策為中心的管理科學(xué)和藝術(shù)。

　　首先,從客觀情況來(lái)看,如果把行政管理看成是整個(gè)國(guó)家意志或事務(wù)的執(zhí)行,那么,既無(wú)法區(qū)別政治與行政的界線,也無(wú)法把行政管理活動(dòng)當(dāng)成一門(mén)科學(xué)的對(duì)象,進(jìn)行系統(tǒng)地研究,顯然是過(guò)于寬泛了;如果認(rèn)為行政僅僅是政府的一種職能活動(dòng),一種對(duì)行政機(jī)關(guān)管轄事務(wù)的執(zhí)行,即便這種執(zhí)行被認(rèn)為具有管理的意義,也是與事實(shí)不盡相符的。這是因?yàn)?1、我國(guó)政權(quán)形式不是相互制約的三權(quán)分立制,而是一切權(quán)力歸各級(jí)人民代表大會(huì),行政機(jī)關(guān)是這種權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu),國(guó)家立法、司法和行政活動(dòng)都是在人民代表大會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行;2、即便在最典型的資本主義社會(huì),也逐漸出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)立法的趨勢(shì),這不僅是統(tǒng)治的需要,也是由于社會(huì)的復(fù)雜,科技的發(fā)展,專(zhuān)門(mén)性和技術(shù)性立法的需要;3、現(xiàn)代行政活動(dòng)中的決策,已不再是一般的行政事務(wù),制定的政策和方案,同樣具有很強(qiáng)的制約力量。而立法活動(dòng)中,也有許多行政事務(wù),制定出的政策和法律的議案,也大部分是由行政機(jī)關(guān)提出。所以,行政既非一切國(guó)家事務(wù)的管理,也非單純行政機(jī)關(guān)任務(wù)的執(zhí)行。

　　其次,行政活動(dòng)愈來(lái)愈復(fù)雜,已不再是單純地執(zhí)行政務(wù)的含義了,而是管理的意義在不斷加強(qiáng)。隨著管理科學(xué)知識(shí)的不斷涌現(xiàn),各個(gè)管理學(xué)分支學(xué)科也在行政管理學(xué)領(lǐng)域里找到了自己的位置,并逐漸被容納和應(yīng)用。如行為學(xué)派、系統(tǒng)理論學(xué)派,都為豐富、充實(shí)和提高行政管理科學(xué),起了積極的作用。因此,行政活動(dòng)的管理意義是顯而易見(jiàn)的。目前,把“行政”和“管理”連結(jié)起來(lái),已成為趨勢(shì)。我國(guó)早期的“行政學(xué)”名稱(chēng),也逐漸被“行政管理學(xué)”所替代。

　　那么,“行政管理”究竟指什么呢?首先,行政管理是與政治和政府有直接關(guān)聯(lián)的一種活動(dòng),是圍繞執(zhí)行社會(huì)公共權(quán)威而展開(kāi)的活動(dòng)和各種關(guān)系,恩格斯說(shuō):“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ),而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能繼續(xù)下去”。[9]行政管理正是與執(zhí)行這種社會(huì)職以及為了更好地執(zhí)行這些社會(huì)職能而進(jìn)行的各類(lèi)活動(dòng)相關(guān)的活動(dòng)和現(xiàn)象,即是國(guó)家政務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng),這是行政的基本性質(zhì)。行政管理不是直接對(duì)社會(huì)組織和國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理,而是在一定體系中的,通過(guò)一定渠道完成的社會(huì)管理活動(dòng),它與其它管理活動(dòng)有相同的任務(wù),又區(qū)別于其它管理活動(dòng)。其次,這種管理是通過(guò)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或社會(huì)公共機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的,是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)完成這種社會(huì)管理活動(dòng),并以此行使國(guó)家的權(quán)力。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面:行政管理不僅是國(guó)家機(jī)關(guān)或公共機(jī)構(gòu)管理外部各項(xiàng)公共事務(wù)的活動(dòng),還是國(guó)家機(jī)關(guān)或公共機(jī)構(gòu)為管理外部各項(xiàng)事務(wù)而展開(kāi)的內(nèi)部管理活動(dòng)。同時(shí),這種管理活動(dòng)是依照國(guó)家法律、政策和規(guī)定來(lái)開(kāi)展和進(jìn)行的,它必須在國(guó)家法律、政策的指導(dǎo)下進(jìn)行,并受法律的約束和監(jiān)督。最后,行政管理不等同于政治活動(dòng)和一般的管理活動(dòng),“政策如果沒(méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成”,而行政管理對(duì)政策和國(guó)家意志的執(zhí)行,又不是純粹細(xì)節(jié)上的事情,幾乎每一個(gè)行政管理活動(dòng)又都滲透看意志品質(zhì)和價(jià)值取向,“因?yàn)樾姓賳T在為了完成其任務(wù)而選擇手段時(shí),應(yīng)該有而且也的確有他自己的意志;他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動(dòng)的工作。這是一般決策和特殊手段之間的區(qū)別”。[10]正是行政管理這種特殊的性質(zhì),使行政管理與政治活動(dòng)和一般管理有了明顯的區(qū)別。因此,我們可以認(rèn)為,行政管理是通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān),執(zhí)行政策,決策、組織、管理國(guó)家政務(wù)和社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)。

　　依據(jù)這種理解,我們對(duì)“行政管理”有了更加明確的認(rèn)識(shí)。行政管理學(xué)也在此基礎(chǔ)上,有了初步的學(xué)科框架。

　　參考文獻(xiàn):

　　[1][美]威爾遜.行政學(xué)研究[M].中譯本,《國(guó)外政治學(xué)》1987年,第6期,第32頁(yè).

　　[2][美]古德諾.政治與行政[M].中譯本,第12頁(yè).

　　[3][美]威羅比.公共行政原理[M].第1頁(yè).

　　[4][美]懷特.公共行政研究引論[M].第3頁(yè).

　　[5][英]厄威克.行政要義[M].第2頁(yè).

　　[6]參見(jiàn)[美]西蒙.行政行為[M].行政組織中決策過(guò)程的研究》.

　　[7]參見(jiàn)國(guó)際社會(huì)科學(xué)百科全書(shū)[M].美國(guó)·行政管理?xiàng)l.

　　[8]夏書(shū)章.行政管理學(xué)[M].第8頁(yè).

　　[9]恩格斯.反杜林論[M].《馬克思恩格斯選集》第3卷,第219頁(yè).

　　[10][美]威爾遜.行政學(xué)研究[M].中譯本,《國(guó)外政治學(xué)》1988年第1期,第45-46頁(yè).

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