一、行政監(jiān)督及其面臨的難題

1、什么是行政監(jiān)督

行政監(jiān)督是行政管理機制的重要組成，它是指行政監(jiān)督主體依據(jù)一定的授權(quán)范圍和法定程序，對行政行為從計劃、發(fā)生、產(chǎn)生影響到評估等一系列過程中涉及到的人、財、物的監(jiān)視和督察，尤其是對行政權(quán)力運用者、行政決策機關(guān)、行政執(zhí)行機關(guān)以及其公務(wù)人員的行為的監(jiān)視和督察。行政監(jiān)督泛指當代各國國家生活中各種法定的監(jiān)督主體（立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、社會團體、群眾組織、新聞輿論、公民等）依法對國家行政機關(guān)以行政工作人員所實施的檢查和督導(dǎo)。[②]對于行政監(jiān)督的認識必然要從主題、對象、構(gòu)成、性質(zhì)以及目的幾個方面入手。

　　首先，行政監(jiān)督的主體是國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、立法機關(guān)、特設(shè)的行政機關(guān)、政黨組織以及人民群眾。監(jiān)督主體的多元化使行政監(jiān)督體系趨于完善，但也因為各種主體之間的監(jiān)督力度和影響力度的不平衡而出現(xiàn)監(jiān)督漏洞，因此，在建設(shè)民主法治體制的原則要求下分清主體的主次、重視民眾和輿論等非制度、非法律層面的監(jiān)督力量是十分有必要的。
其次，行政監(jiān)督的對象是行政機關(guān)的行政行為以及行政工作人員的職務(wù)行為。主權(quán)在民的政治體制下，行政行為就是民眾意志的表達和執(zhí)行。政府的根本理念是主權(quán)屬于人民，政府權(quán)力來源于公眾結(jié)成的社會，來源于人民的同意和授權(quán)。[③]因此，如何運用好這種民眾同意授予和轉(zhuǎn)讓的權(quán)力，如何在各種利益關(guān)系和力量的縱橫交織中自如博弈、平衡各方利益關(guān)系，如何讓民眾對政府滿意、信任是政府行政行為的最終目標。這就需要對行政行為本身及其執(zhí)行主體進行從頭至尾的監(jiān)督，政府部門及其公務(wù)人員是行政監(jiān)督的必然對象。

　　再次，行政監(jiān)督是由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督構(gòu)成的。內(nèi)部監(jiān)督主要是指行政機關(guān)背部形成的監(jiān)督系統(tǒng)，有一般監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、專門監(jiān)督、審計監(jiān)督、檢查監(jiān)督等；外部監(jiān)督是指來自于行政機關(guān)之外的監(jiān)督主體對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，有權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督即人大監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會組織和第三部門的監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等。監(jiān)督體制體現(xiàn)出一種內(nèi)外結(jié)合、自成系統(tǒng)的特點。

　　最后，行政監(jiān)督的意義除了它本身在行政過程中的重要性和與權(quán)力相生相伴的根本屬性外，還對于當今民主法制社會的構(gòu)建意義重大。行政監(jiān)督是依法治國、依法行政、正確貫徹執(zhí)行法律和公共政策的重要保證；是建設(shè)責任政府、遏制行政權(quán)力腐敗的有效保證。[④]行政監(jiān)督有效地促進行政人員的依法行政、合理行政，強化了行政管理，提高了行政效率，推進了反腐敗建設(shè)。

2、面臨的難題

　　目前，我國的行政監(jiān)督從主體上來說，主要是一同體監(jiān)督、紀檢督察監(jiān)督、審計監(jiān)督為主，而異體監(jiān)督、人大監(jiān)督的強度和力度都不夠到位，人民群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、第三部門監(jiān)督更是僅僅對與基層權(quán)利和表面行為具有監(jiān)督和約束作用，這種監(jiān)督機制的不完善、不健全、多元化主體的缺位以及行政監(jiān)督體系設(shè)置的不合理使我國的行政監(jiān)督在實際運行中出現(xiàn)許多問題，尤其近幾年我國市場經(jīng)濟中出現(xiàn)的一系列問題是行政權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域紅燈頻閃，“蘇丹紅”、“多寶魚”一波未平，“注水豬”、“毒奶粉”一波又起，潰壩、礦難、舞廳火災(zāi)更是層出不窮。問題的產(chǎn)生是強化監(jiān)督管理的契機，問題的發(fā)現(xiàn)是進行改革的基礎(chǔ)，對于監(jiān)督不力的表現(xiàn)和原因分析主要有以下幾個方面。

　?。?）行政權(quán)力濫用的現(xiàn)象普遍化、嚴重化。行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、能動性強、自由裁量權(quán)大、可以強制實施等特點，同時也具有公共性、手段性、自主性、一元性、時效性和膨脹性的特點，是最容易違法、出軌、濫用的一種權(quán)力。行政權(quán)力的運行表現(xiàn)為對全社會資源和價值的整體配置，行政權(quán)力運行主體的主要職責在于管理社會公共事務(wù)，維護社會公共秩序，協(xié)調(diào)社會公共利益，但是“行政權(quán)的行使與其公益目的的相偏離的現(xiàn)象是無法避免的”。孟德斯鳩認為，有權(quán)力的人們會使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。[⑤]所以防止行政機構(gòu)膨脹、行政權(quán)力濫用、社會資源浪費，做好行政權(quán)力監(jiān)督從權(quán)力根源上來說是十分必要的。而當今的行政生活中，權(quán)力濫用、侵權(quán)、越權(quán)、僭權(quán)的現(xiàn)象普遍存在著，如多行政職能部門未能完全堅持執(zhí)政為公、執(zhí)政為民的理念來履行職責，反而會根據(jù)自身的自利性要求或某種特殊群體的利益要求而為違背了行政權(quán)力的正常運行。

　?。?）三權(quán)分立不到位，行政權(quán)力過分集中。三權(quán)分立是指將國家權(quán)力劃分為三種：立法權(quán)代表國家的一般意志，行政權(quán)主要執(zhí)行國家意志，司法權(quán)主要在與保護民眾的利益。[⑥]目前采用行政首長負責制的行政體制占大多數(shù)，這種將行政權(quán)力的全部或部分交由行政首長一人掌握和負責，同時也要基于領(lǐng)導(dǎo)集體討論會議的討論和通過的體制體現(xiàn)了權(quán)、則、利的統(tǒng)一性，但也有許多弊端，比如在權(quán)力運行中出現(xiàn)的“家長制”現(xiàn)象，這種權(quán)力運行的異化問題出在權(quán)力運用的過程中：一是權(quán)力的授予環(huán)節(jié)，存在著暗箱政務(wù)；二是在權(quán)力的使用環(huán)節(jié)上，信息錯位。而在如今的市場經(jīng)濟下，權(quán)力對資源的分配功能以及運行異化的條件導(dǎo)致了企業(yè)行為的扭曲，那些試圖謀取私利的個人和企業(yè)不再是通過提高自身質(zhì)量在市場上競爭，而是以各種手段在拉攏收買控制資源的政府官員和部門，企圖走捷徑去獲取利益，這也使政府與企業(yè)的關(guān)系變得微妙，政府對市場的職能有了缺陷，許多不良的經(jīng)濟現(xiàn)行涌現(xiàn)出來。
（3）行政監(jiān)督權(quán)的立法保障不到位。對于行政權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，我國的《行政監(jiān)察法》做了相關(guān)規(guī)定。從實體來看，它對監(jiān)察機關(guān)的職能規(guī)定是只能對本機政府任命的公務(wù)員實施監(jiān)督，本級政府的領(lǐng)導(dǎo)成員由上級政府的監(jiān)察機關(guān)實施監(jiān)察，這就形成了權(quán)力行使單位的主要領(lǐng)導(dǎo)在本級監(jiān)察機關(guān)眼里是垂直上級，對其無權(quán)行使監(jiān)察權(quán)，而只能由上級監(jiān)察部門對其監(jiān)察，這就留下了權(quán)力濫用的空間；從程序上來看，監(jiān)督的程序合意化、制度化、全面化不強，這也是行政監(jiān)督在運行中亂了套，使其效果大打折扣。

　　（4）行政監(jiān)督的內(nèi)部外部監(jiān)督不對等。外部監(jiān)督中的專門監(jiān)督機構(gòu)受制于監(jiān)督對象，缺乏自身的獨立性，不能與之形成相抗衡的權(quán)威。很多情況下要受制于同級人大，另一方面監(jiān)督權(quán)處于事后行使，沒有進入了權(quán)力的運行過程中，更多的體現(xiàn)為一種對結(jié)果的審查、認定而采取的救濟或者補償?shù)拇胧?。還有一點就是同體監(jiān)督、部門監(jiān)督受自身利益的影響，起不到大作用，更多的是流于形式，而此中監(jiān)督的直接性、低成本、好操作、可控制性使之成為占據(jù)主體的主要監(jiān)督形式，外部監(jiān)督存在制度和程序上的漏洞，人民群眾監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督以及第三部門監(jiān)督力量相對薄弱。

　?。?）在觀念上只注重行政監(jiān)督中的補救、救濟等“消極”作用，而忽視了其預(yù)防、改進的“積極”作用。監(jiān)督的目的不是為了發(fā)現(xiàn)錯誤，而是防止錯誤發(fā)生的可能。

　　二、異體監(jiān)督及其特有的意義

　　異體監(jiān)督是相對于同體監(jiān)督提出來的，它們主要是從監(jiān)督的主體上區(qū)分的。同體監(jiān)督更多的是作為一種系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，是上下左右之間及專門監(jiān)督之間共同形成的監(jiān)督體系，包括同一行政系統(tǒng)內(nèi)的上下級監(jiān)督和同一行政層級的左右監(jiān)督；異體監(jiān)督是指來自于行政系統(tǒng)外部的其他主體與監(jiān)督對象之間構(gòu)成的監(jiān)督體系，包括社會輿論監(jiān)督、第三部門監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督以及異地監(jiān)督。

　　1、異體監(jiān)督的范圍

作為與同體監(jiān)督具有互補型的一種監(jiān)督形式，異體監(jiān)督的范圍從其監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、受監(jiān)督的事物以及形式四個方面來了解。

（1）從異體監(jiān)督的主體來看，社會公眾、第三部門、大眾傳媒以及與監(jiān)督對象無直接利益關(guān)系的其他司法、審判、輿論機關(guān)均屬于異體監(jiān)督的范圍。

　　社會公眾的監(jiān)督主要是指公民對行政部門及其工作人員在其職能履行過程中的所作所為以及所造成的結(jié)果的監(jiān)督。在當代法治政府的要求下，公民的權(quán)力日益在政治領(lǐng)域中開發(fā)和體現(xiàn)出來，公民的參與權(quán)、知情權(quán)、信訪權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一系列民主權(quán)利被重視起來，尤其是對公共事務(wù)和社會事務(wù)的管理，現(xiàn)代公民顯得尤有熱情，這也是對其權(quán)利的尊重和保護，監(jiān)督權(quán)利則是對公民自身個人公民利益和社會公眾利益的保障。

　　第三部門是介于政府與企業(yè)之間的非政府組織與非盈利組織，作為一種過渡性的組織和力量，在現(xiàn)代行政中發(fā)揮著不可替代的作用。第三部門具有民間性、非贏利性、自愿組織性、自我管理性、非政治性等特點，可以根據(jù)其自身的優(yōu)越性進行行政監(jiān)督，尤其是它的非贏利性欲非政治性，可以使其在監(jiān)督過程中不受到利益因素、政治因素的干擾，從而做到公平正義。第三部門中的工青婦和居委會、村委會、職代會以及社會慈善機構(gòu)、社會志愿組織團體應(yīng)充分發(fā)揮其獨特的監(jiān)督效能，成為異體監(jiān)督的主力。

　　與其他監(jiān)督主體相比，大眾傳媒的監(jiān)督就更為普遍和全面了。大眾傳媒和社會輿論監(jiān)督主要是指經(jīng)過新聞媒介或不經(jīng)過新聞媒介，由一定的群體、階層或區(qū)域的人們形成的對行政機關(guān)及其工作人員的看法或評價，從而對行政機關(guān)形成輿論壓力。[⑦]大眾傳媒監(jiān)督的優(yōu)點在于其迅速、敏銳、直接、及時、引人注目、震懾力強及覆蓋面廣，在西方國家也被稱為是“第四權(quán)力”，而與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并立。大眾傳媒監(jiān)督的有效性還在于大眾傳媒作為公眾代言人的形象存在于社會中，它往往敏銳地監(jiān)測到一些對民眾產(chǎn)生影響的行為和事件并在一定范圍內(nèi)擴大化，引起更多公眾的注意，更多的是引起相關(guān)行政機關(guān)的注意并促使其采取相應(yīng)的措施予以處理，所以它是一股不容小視的力量。
（2）從異體監(jiān)督的對象來看，學(xué)術(shù)界目前還沒有與同體監(jiān)督對象之間的明確的界定，但是最為行政監(jiān)督的一種有效形式，其對象必然為形式公共權(quán)力的機關(guān)和人員的行政行為，包括行為的方式、內(nèi)容、過程和結(jié)果。行政機關(guān)作為職能部門，其行為涉及到社會生活的方方面面，如工商行政管理、衛(wèi)生環(huán)保、民政財務(wù)、國稅地稅、醫(yī)療保健、勞動保障等，并隨著社會的發(fā)展，行政職能在進一步細化，監(jiān)督對象也隨之更為具體、深入。

　　（3）從異體監(jiān)督的方式來看，公眾監(jiān)督中的舉報監(jiān)督、信訪監(jiān)督，第三部門監(jiān)督中的社團監(jiān)督以及大眾傳媒監(jiān)督中的新聞輿論監(jiān)督都是其有效形式。

　　舉報監(jiān)督主要指公民根據(jù)自己了解到和發(fā)現(xiàn)的情況采取電話、電報、信函、網(wǎng)上、代理或當面等各種方式對行政機關(guān)及其工作人員進行的監(jiān)督，尤其是政府部門舉報箱的設(shè)置成為了接納大量舉報的重要載體。隨著科技的進步，公民的上網(wǎng)舉報、網(wǎng)上論壇舉報以及政府網(wǎng)站留言等也發(fā)展起來，這是監(jiān)督的新形式。

　　社團組織監(jiān)督是社會群眾性自治組織通過召開會議，以口頭或文字的形式向有關(guān)機關(guān)及其工作人員提出要求、建議和批評，對行政機關(guān)的違法失職行為申訴、檢舉和控告的監(jiān)督。[⑧]

　　新聞輿論監(jiān)督主要是通過大眾傳媒如報紙、雜志、書籍、電影、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)，直接反映人民群眾對國家政務(wù)和其他社會事務(wù)的意見。

　　異體監(jiān)督還有一個方式就是異地監(jiān)督，司法異地審判、輿論異地監(jiān)督。“突破司法地方化、輿論地方化的體制弊端，在為改變現(xiàn)有體制的情況下，實現(xiàn)異體監(jiān)督，這是值得推廣并加以制度化的經(jīng)驗。”[⑨]

　　2、異體監(jiān)督的意義

　　首先，針對同體監(jiān)督的監(jiān)督不力的弊端，異體監(jiān)督有其重要的意義。

　?。?）異體監(jiān)督從權(quán)利約束出發(fā)，以保證憲法和法律原則的實施為宗旨，而同體監(jiān)督則立足效率，以提高行政效率為中心任務(wù)，圍繞提高效率展開監(jiān)督活動。異體監(jiān)督與同體監(jiān)督的不同之處在于異體監(jiān)督是體系外的監(jiān)督，沒有各種復(fù)雜的工作關(guān)系、利益關(guān)系以及個人關(guān)系的羈束。

　?。?）異體監(jiān)督條件下，任何監(jiān)督主體在監(jiān)督活動中始終處于相對獨立的地位，這種監(jiān)督具有速度快、透明度高、覆蓋面廣、影響大的特點。對于行政監(jiān)督體制中的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、責權(quán)劃分進行改革的同時，也應(yīng)完善異體監(jiān)督系統(tǒng)，使之擺脫行政監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)的困境。

　　其次，異體監(jiān)督作為一種行政監(jiān)督的有效形式，有利于克服行政權(quán)力主體以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、腐敗等政府“尋租”行為。政府的尋租行為實際上是一種權(quán)利與經(jīng)濟財富之間的不當交易，或是一種公權(quán)力與另一種公權(quán)力之間的不當交換。加強異體監(jiān)督的力度和范圍，對于克服這些并不少見的政府不當行為有著重大的意義。

　　最后，異體監(jiān)督的完善對于政府的轉(zhuǎn)型有積極的作用。政府對社會的治理模式正經(jīng)歷著從管制型、治理型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，在這種轉(zhuǎn)型時期，加強行政監(jiān)督尤其是充分發(fā)揮異體監(jiān)督的積極作用可以為服務(wù)型社會的實現(xiàn)提供良好的社會環(huán)境，使服務(wù)型社會成為一個以人為本、以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品為職能的現(xiàn)代型社會。現(xiàn)代社會也要求重責任與績效的政府，加強異體監(jiān)督對于建設(shè)責任型政府、建設(shè)責權(quán)相統(tǒng)一的新型權(quán)力運作模式意義重大?，F(xiàn)代公共行政的精神要求以民主法治為價值理念，以對公民負責為根本要求，加強異體監(jiān)督體制建設(shè)及其正常運行是行政權(quán)力運行合理化的保障。

　　三、異體監(jiān)督的發(fā)展前景

　　異體監(jiān)督中監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間沒有直接的利害關(guān)系，這種“異”的優(yōu)越性使其成為行政監(jiān)督的一種有效方式，異體監(jiān)督的實施勢在必行，但是健全行政監(jiān)督體制尤其是完善內(nèi)容和程序的立法建設(shè)、營造民主開放的公眾監(jiān)督氛圍、建立和拓寬民意反映的信息渠道以及加強異體監(jiān)督在組織制度和精神環(huán)境方面的保障是其發(fā)展的必要條件。
　1、健全行政監(jiān)督體制，加強立法工作，主要是針對異體監(jiān)督中多元化的主體及其監(jiān)督行為的合法化。立法中尤其是異體監(jiān)督程序的法律是行政監(jiān)督有效運作的保障。目前我國行政監(jiān)督方面的立法工作還不盡完善、不夠合理，有的領(lǐng)域甚至是空白，有許多案例往往處于法與法的邊緣地帶、灰色地帶，法的適用性不夠廣泛，致使監(jiān)督存在較大的盲目性和隨意性，因此，加強對行政監(jiān)督的立法工作，使之規(guī)范化、制度化、程序化、合法化，是行政監(jiān)督工作的重中之重。

2、營造民主、開放的公眾監(jiān)督氛圍，保障公眾的監(jiān)督權(quán)利行使的有利條件，為公眾和輿論監(jiān)督提供民主、平等、自由、合作、參與的環(huán)境。民主的理念不是一個新詞，但這并不表示民主工作已臻于完善，尤其是監(jiān)督上的民主。民主化的氛圍是監(jiān)督有效的必要條件，建立民主開放的監(jiān)督氛圍可以匯集民意，反映廣大人民的根本利益和整體意志。促使行政權(quán)利與社會相互融合而不是彼此分離，保證行政機關(guān)運用具有穩(wěn)定性、連續(xù)性特征的法律規(guī)范來保障行政管理的有序和社會的穩(wěn)定。[⑩]

3、建立和拓寬民意反映的信息渠道。隨著科技的進步，多種多樣的信息渠道出現(xiàn)在日常生活和政治生活中，多種媒介如網(wǎng)絡(luò)、電子科技產(chǎn)品等也應(yīng)隨之進入行政監(jiān)督的領(lǐng)域。異體監(jiān)督的多元化也要求監(jiān)督方式的多元化發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)作為一種高效率的工具，能在一定程度上擴大公民參與的渠道，拓展民主決策的內(nèi)涵，有積極的作用。[11]加強電子政務(wù)建設(shè)以及政務(wù)公開工作，加強信息的透明化改進，加強網(wǎng)絡(luò)化社會中公民的多種參與方式的同步發(fā)展是拓寬信道的有效方式。另外也要注重監(jiān)督資源的合理利用，監(jiān)督資源主要是指網(wǎng)絡(luò)化資源的集成與整合，在技術(shù)上要求有一定的監(jiān)督策略。

4、加強異體監(jiān)督在組織制度和精神環(huán)境方面的保障。在組織制度上，完善各種異體監(jiān)督受理機關(guān)的組織工作，如對于民眾監(jiān)督信息的收集和反饋組織。組織的合理化是信息得以及時利用、問題得以及時處理的前提。在精神和環(huán)境上要實行利于激發(fā)異體監(jiān)督主體的參與熱情的措施，使其了解參與的形式、途徑，了解其合法權(quán)利與地位，樹立具有現(xiàn)代意義的權(quán)力——權(quán)利觀念。

　　異體監(jiān)督是主要從監(jiān)督主體予以確定的一種行政監(jiān)督形式，它的監(jiān)督范圍、對象以及力度是對行政監(jiān)督體制的完善。在當代講求效率、效益、公平、公正的行政理念指導(dǎo)下，合理運用異體監(jiān)督理論，加強異體監(jiān)督建設(shè)，充分發(fā)揮異體監(jiān)督的優(yōu)勢，為實現(xiàn)新型責任政府、服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)。
　　注釋：

　　[①] 李軍鵬：《公共行政學(xué)》，385頁，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2004。《》

　　[②] 張尚鷟：《行政監(jiān)督概論》，1頁，中國人事出版社，1993。

　　[③] 寧騷：《公共政策學(xué)》，194頁，高等教育出版社，2003.

　　[④] 李軍鵬：《公共行政學(xué)》，386頁，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2004。

　　[⑤] 羅豪才：《行政法學(xué)》，85-87頁，北京大學(xué)出版社，1996。

　　[⑥] 張國慶：《公共行政學(xué)》，91頁，北京大學(xué)出版社，2007。

　　[⑦] 李軍鵬：《公共行政學(xué)》，397頁，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2004。

　　[⑧] 李樹軍：《行政監(jiān)督》，210頁，世界知識出版社，2007。

　　[⑨] 蔡永飛：《三鹿危機后的新期待》，人民論壇，2008年第19期。

　　[⑩] 王保民：《我國行政立法的的民主保障和監(jiān)督控制》，64頁，行政論壇，2008年第4期。

　　[11] 徐家良、萬方：《公民網(wǎng)絡(luò)參與的政府創(chuàng)新分析》，70頁，中國行政管理，2008年第4期。

　　參考資料及文獻：

　　1、李軍鵬：《公共行政學(xué)》，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社。

　　2、寧騷：《公共政策學(xué)》，高等教育出版社。

　　3、夏書章：《行政管理學(xué)（第三版）》，中山大學(xué)出版社。

　　4、羅豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社。

　　5、張國慶：《公共行政學(xué)(第三版)》，北京大學(xué)出版社。

　　6、李樹軍：《行政監(jiān)督》，世界知識出版社。

　　7、人民論壇、中國行政管理、行政論壇。

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