移民：永久性地引進(jìn)人才的武器

2008年10月，烏克蘭政府忽然發(fā)現(xiàn)俄羅斯議會(huì)正在討論的移民法案可能比軍事打擊更有威脅。對(duì)于決心加入北約、日漸西傾的烏克蘭和格魯吉亞來(lái)說(shuō)，同為前蘇聯(lián)加盟國(guó)的俄羅斯已經(jīng)不再是一個(gè)好兄弟和好鄰居。在北京奧運(yùn)期間爆發(fā)的南奧塞梯戰(zhàn)爭(zhēng)，暫時(shí)解決了俄羅斯和格魯吉亞的矛盾。但是，烏克蘭和俄羅斯的較量才剛剛開(kāi)始，從軍隊(duì)使用港口基地、加入北約、天然氣問(wèn)題等，一直延伸到了移民問(wèn)題。



俄羅斯議會(huì)表示，為了讓那些漂泊在海外的俄羅斯同胞能更方便地獲得俄羅斯國(guó)籍，他們準(zhǔn)備改變獲取俄羅斯國(guó)籍的法律，最大限度簡(jiǎn)化加入俄羅斯國(guó)籍的司法程序。根據(jù)新的法律草案，想要取得俄羅斯國(guó)籍，不必再滿(mǎn)足必須在俄羅斯連續(xù)居住5年、有穩(wěn)定收入以及俄語(yǔ)考核達(dá)標(biāo)等條件，只要證明自己在俄羅斯出生，或確有俄羅斯的血緣關(guān)系，就可以立刻申請(qǐng)俄羅斯國(guó)籍，原蘇聯(lián)全體公民都是新法規(guī)的適用者。同時(shí)，俄羅斯默認(rèn)雙重國(guó)籍，對(duì)于這些申請(qǐng)者也同樣適用。



不到5000萬(wàn)的烏克蘭人口當(dāng)中，通常估計(jì)有800萬(wàn)人適用于俄羅斯這一法律。但烏克蘭“獨(dú)聯(lián)體研究所”所長(zhǎng)科爾尼洛夫認(rèn)為真實(shí)數(shù)字要更大，烏克蘭擁有俄羅斯血統(tǒng)的人口實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)50%。烏克蘭國(guó)家科學(xué)院人口與社會(huì)研究所副所長(zhǎng)列巴諾娃指出，這一法律一旦實(shí)施，將造成大批烏克蘭公民流向俄羅斯，整個(gè)國(guó)家將因此被挖空，因?yàn)槎砹_斯的生活和收入水平都要超過(guò)烏克蘭。烏克蘭議員列賓娜則干脆稱(chēng)：“這樣的立法，看上去更像為侵略做準(zhǔn)備。”



作為回應(yīng)，烏克蘭總統(tǒng)尤先科簽署命令，責(zé)成建立專(zhuān)項(xiàng)工作組起草法案，在2009年4月前向議會(huì)提交司法修改建議。要求本國(guó)公民在俄羅斯和烏克蘭國(guó)籍中必須做出唯一選擇，否則就是違法行為。但這并不明智，俄羅斯公民社會(huì)問(wèn)題研究中心主任庫(kù)利克質(zhì)疑說(shuō)：“新法律如何推行？使用獨(dú)裁制度采用的方法，審問(wèn)、罰款、司法判決、嚴(yán)厲懲罰？……使用行政指令的方法消除雙重國(guó)籍現(xiàn)象是不可能的，只能采取社會(huì)經(jīng)濟(jì)措施，否則只會(huì)加劇兩國(guó)之間的沖突。”



俄羅斯議會(huì)的回?fù)羰怯制鸩菀豁?xiàng)為烏克蘭公民發(fā)放“俄羅斯人卡片”的法案。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是類(lèi)似于港澳通行證、“臺(tái)胞證”之類(lèi)的證件。這一策略是使有俄羅斯血統(tǒng)的烏克蘭人可以降低顧慮，他們可以先去俄羅斯找到工作后再申請(qǐng)成為俄羅斯人，而不是先放棄烏克蘭國(guó)籍，http://kunyu-store.cn再考慮在俄羅斯工作和生活的問(wèn)題。烏克蘭總統(tǒng)尤先科對(duì)此只能再次不滿(mǎn)：“俄羅斯國(guó)家杜馬不久前關(guān)于設(shè)立所謂的‘俄羅斯人卡片’的倡議，實(shí)際上是在為保持俄羅斯對(duì)烏克蘭公民的影響而尋找更為合法的機(jī)制。”



兩個(gè)國(guó)家采取的措施完全是兩個(gè)極端。烏克蘭是保守、被動(dòng)的防御性戰(zhàn)略，擔(dān)心人口外流而禁止雙重國(guó)籍。俄羅斯是積極、主動(dòng)的攻擊性戰(zhàn)略，因此取消本土外俄羅斯裔的各種居住年限、穩(wěn)定收入、俄語(yǔ)合格等門(mén)檻，甚至出臺(tái)“同胞證”反制對(duì)方不承認(rèn)雙重國(guó)籍的政策。這固然有實(shí)力差距問(wèn)題，但問(wèn)題在于一個(gè)成年人擔(dān)心情人變心，采取的辦法不應(yīng)該是強(qiáng)制伴侶不跟任何異性接觸。



目前，綠卡、入籍等移民政策最大作用，不是用來(lái)補(bǔ)充人口，或者使向往本國(guó)的人歸化。除了方便本國(guó)公民生活（例如親屬可以移民入籍、海外僑胞可以申請(qǐng)入籍）之外，都是用來(lái)爭(zhēng)奪國(guó)家發(fā)展需要的各類(lèi)人才。新西蘭高等教育兼科技部長(zhǎng)彼得•豪德森指出：“我們不再單純地把移民當(dāng)做補(bǔ)充人口的方法，而是將其作為一種吸引人才的手段，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必需條件。”



據(jù)聯(lián)合國(guó)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2005年，全世界大約30個(gè)國(guó)家制定了便利高技能人才入境的政策或計(jì)劃，其中17個(gè)是發(fā)達(dá)國(guó)家[1]。例如澳大利亞先后建立了企業(yè)家、高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才、投資移民、商業(yè)杰出人才等移民計(jì)劃。這些戰(zhàn)略也為發(fā)達(dá)國(guó)家吸引了大量的外來(lái)人才。在1990年到2000年，美國(guó)接受了415萬(wàn)受過(guò)高等教育的人才移民，歐盟當(dāng)時(shí)15個(gè)成員國(guó)10年間也接受了200多萬(wàn)受過(guò)高等教育的人才移民。



入籍與綠卡，是外來(lái)人才扎根的必要保障，世界各國(guó)改革移民政策大方向莫不如此，將接納入籍和獲得綠卡當(dāng)作永久性引進(jìn)人才的武器。設(shè)置門(mén)檻，嚴(yán)格篩選，打擊非法移民，拒絕普通移民，歡迎人才移民。相比美國(guó)、加拿大、澳大利亞等移民國(guó)家，歐洲傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家上世紀(jì)下半葉并沒(méi)有把移民制度與人才戰(zhàn)略相結(jié)合起來(lái)，這也導(dǎo)致了歐洲競(jìng)爭(zhēng)力的逐漸衰落。因此進(jìn)入本世紀(jì)之后，歐洲國(guó)家才會(huì)紛紛進(jìn)行改革。2000年8月，德國(guó)正式實(shí)施“綠卡工程”。2007年8月法國(guó)實(shí)施《優(yōu)秀人才居留證》。2008年10月，英國(guó)正式實(shí)施“記點(diǎn)積分制”移民制度。2008年11月歐洲議會(huì)通過(guò)了“藍(lán)卡計(jì)劃”，歐盟希望“藍(lán)卡計(jì)劃”在未來(lái)20年內(nèi)能吸引至少2000萬(wàn)技術(shù)人才。

圖表2：1990 年至2000 年主要經(jīng)合發(fā)國(guó)家接受25歲以上高等教育移民情況

 

主要地區(qū)和國(guó)家	1990年25歲或以上高等教育移民的數(shù)量（單位：千人）	2000年25歲或以上高等教育移民的數(shù)量（單位：千人）	25歲或以上高等教育移民10年間的增量（單位：千人）	在25 歲或以上新增移民總數(shù)所占百分比（臨時(shí)移民均不計(jì)算）
澳大利亞	1110	1540	430	54
日本	330	329	-1	-
韓國(guó)	15	52	37	36
加拿大	1879	2742	863	91
美國(guó)	6203	10354	4151	47
墨西哥	123	142	19	35
愛(ài)爾蘭	35	116	81	54
瑞典	138	221	83	44
英國(guó)	570	1257	687	80
意大利	81	142	61	16
西班牙	148	230	82	16
法國(guó)	300	615	314	100
德國(guó)	556	996	440	30
歐盟當(dāng)時(shí)15 個(gè)成員國(guó)	2166	4526	2360	47
經(jīng)合組織國(guó)家	12467	20403	7936	46

 資料來(lái)源：改編自Frederic Docquier 和Abdeslam Marfouk,“International migration by education attainment”,1990-2000,載于 International Migration, Remittances and the Brain Drain,Caglar Ozden 和Maurice Schiff, eds.世界銀行和Palgrave Macmillan, 2006.

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