移民：永久性地引進人才的武器

2008年10月，烏克蘭政府忽然發(fā)現(xiàn)俄羅斯議會正在討論的移民法案可能比軍事打擊更有威脅。對于決心加入北約、日漸西傾的烏克蘭和格魯吉亞來說，同為前蘇聯(lián)加盟國的俄羅斯已經(jīng)不再是一個好兄弟和好鄰居。在北京奧運期間爆發(fā)的南奧塞梯戰(zhàn)爭，暫時解決了俄羅斯和格魯吉亞的矛盾。但是，烏克蘭和俄羅斯的較量才剛剛開始，從軍隊使用港口基地、加入北約、天然氣問題等，一直延伸到了移民問題。



俄羅斯議會表示，為了讓那些漂泊在海外的俄羅斯同胞能更方便地獲得俄羅斯國籍，他們準備改變獲取俄羅斯國籍的法律，最大限度簡化加入俄羅斯國籍的司法程序。根據(jù)新的法律草案，想要取得俄羅斯國籍，不必再滿足必須在俄羅斯連續(xù)居住5年、有穩(wěn)定收入以及俄語考核達標等條件，只要證明自己在俄羅斯出生，或確有俄羅斯的血緣關系，就可以立刻申請俄羅斯國籍，原蘇聯(lián)全體公民都是新法規(guī)的適用者。同時，俄羅斯默認雙重國籍，對于這些申請者也同樣適用。



不到5000萬的烏克蘭人口當中，通常估計有800萬人適用于俄羅斯這一法律。但烏克蘭“獨聯(lián)體研究所”所長科爾尼洛夫認為真實數(shù)字要更大，烏克蘭擁有俄羅斯血統(tǒng)的人口實際上已經(jīng)超過50%。烏克蘭國家科學院人口與社會研究所副所長列巴諾娃指出，這一法律一旦實施，將造成大批烏克蘭公民流向俄羅斯，整個國家將因此被挖空，因為俄羅斯的生活和收入水平都要超過烏克蘭。烏克蘭議員列賓娜則干脆稱：“這樣的立法，看上去更像為侵略做準備。”



作為回應，烏克蘭總統(tǒng)尤先科簽署命令，責成建立專項工作組起草法案，在2009年4月前向議會提交司法修改建議。要求本國公民在俄羅斯和烏克蘭國籍中必須做出唯一選擇，否則就是違法行為。但這并不明智，俄羅斯公民社會問題研究中心主任庫利克質(zhì)疑說：“新法律如何推行？使用獨裁制度采用的方法，審問、罰款、司法判決、嚴厲懲罰？……使用行政指令的方法消除雙重國籍現(xiàn)象是不可能的，只能采取社會經(jīng)濟措施，否則只會加劇兩國之間的沖突。”



俄羅斯議會的回擊是又起草一項為烏克蘭公民發(fā)放“俄羅斯人卡片”的法案。簡單地說，就是類似于港澳通行證、“臺胞證”之類的證件。這一策略是使有俄羅斯血統(tǒng)的烏克蘭人可以降低顧慮，他們可以先去俄羅斯找到工作后再申請成為俄羅斯人，而不是先放棄烏克蘭國籍，http://kunyu-store.cn再考慮在俄羅斯工作和生活的問題。烏克蘭總統(tǒng)尤先科對此只能再次不滿：“俄羅斯國家杜馬不久前關于設立所謂的‘俄羅斯人卡片’的倡議，實際上是在為保持俄羅斯對烏克蘭公民的影響而尋找更為合法的機制。”



兩個國家采取的措施完全是兩個極端。烏克蘭是保守、被動的防御性戰(zhàn)略，擔心人口外流而禁止雙重國籍。俄羅斯是積極、主動的攻擊性戰(zhàn)略，因此取消本土外俄羅斯裔的各種居住年限、穩(wěn)定收入、俄語合格等門檻，甚至出臺“同胞證”反制對方不承認雙重國籍的政策。這固然有實力差距問題，但問題在于一個成年人擔心情人變心，采取的辦法不應該是強制伴侶不跟任何異性接觸。



目前，綠卡、入籍等移民政策最大作用，不是用來補充人口，或者使向往本國的人歸化。除了方便本國公民生活（例如親屬可以移民入籍、海外僑胞可以申請入籍）之外，都是用來爭奪國家發(fā)展需要的各類人才。新西蘭高等教育兼科技部長彼得•豪德森指出：“我們不再單純地把移民當做補充人口的方法，而是將其作為一種吸引人才的手段，是促進經(jīng)濟增長的必需條件。”



據(jù)聯(lián)合國有關統(tǒng)計，截至2005年，全世界大約30個國家制定了便利高技能人才入境的政策或計劃，其中17個是發(fā)達國家[1]。例如澳大利亞先后建立了企業(yè)家、高級專業(yè)人才、投資移民、商業(yè)杰出人才等移民計劃。這些戰(zhàn)略也為發(fā)達國家吸引了大量的外來人才。在1990年到2000年，美國接受了415萬受過高等教育的人才移民，歐盟當時15個成員國10年間也接受了200多萬受過高等教育的人才移民。



入籍與綠卡，是外來人才扎根的必要保障，世界各國改革移民政策大方向莫不如此，將接納入籍和獲得綠卡當作永久性引進人才的武器。設置門檻，嚴格篩選，打擊非法移民，拒絕普通移民，歡迎人才移民。相比美國、加拿大、澳大利亞等移民國家，歐洲傳統(tǒng)發(fā)達國家上世紀下半葉并沒有把移民制度與人才戰(zhàn)略相結(jié)合起來，這也導致了歐洲競爭力的逐漸衰落。因此進入本世紀之后，歐洲國家才會紛紛進行改革。2000年8月，德國正式實施“綠卡工程”。2007年8月法國實施《優(yōu)秀人才居留證》。2008年10月，英國正式實施“記點積分制”移民制度。2008年11月歐洲議會通過了“藍卡計劃”，歐盟希望“藍卡計劃”在未來20年內(nèi)能吸引至少2000萬技術人才。

圖表2：1990 年至2000 年主要經(jīng)合發(fā)國家接受25歲以上高等教育移民情況

 

主要地區(qū)和國家	1990年25歲或以上高等教育移民的數(shù)量（單位：千人）	2000年25歲或以上高等教育移民的數(shù)量（單位：千人）	25歲或以上高等教育移民10年間的增量（單位：千人）	在25 歲或以上新增移民總數(shù)所占百分比（臨時移民均不計算）
澳大利亞	1110	1540	430	54
日本	330	329	-1	-
韓國	15	52	37	36
加拿大	1879	2742	863	91
美國	6203	10354	4151	47
墨西哥	123	142	19	35
愛爾蘭	35	116	81	54
瑞典	138	221	83	44
英國	570	1257	687	80
意大利	81	142	61	16
西班牙	148	230	82	16
法國	300	615	314	100
德國	556	996	440	30
歐盟當時15 個成員國	2166	4526	2360	47
經(jīng)合組織國家	12467	20403	7936	46

 資料來源：改編自Frederic Docquier 和Abdeslam Marfouk,“International migration by education attainment”,1990-2000,載于 International Migration, Remittances and the Brain Drain,Caglar Ozden 和Maurice Schiff, eds.世界銀行和Palgrave Macmillan, 2006.

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