農(nóng)村貧困救助問題的凸顯，來自兩方面原因：一是中國經(jīng)濟(jì)體制改革形成了趨于統(tǒng)一的國內(nèi)大市場，在市場的作用下，城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村內(nèi)部的貧富差距都越拉越大，農(nóng)村社會(huì)的貧困問題也越來越突出，陷于絕對(duì)貧困的人口群體在擴(kuò)大。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會(huì)的貧困不僅表現(xiàn)在絕對(duì)貧困人口的生活狀況難以有效改善，還表現(xiàn)在略高于絕對(duì)貧困人口的低收入人口生活狀況的不穩(wěn)定。根據(jù)2002年農(nóng)村居民生活消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為年收入627元，低收入人口標(biāo)準(zhǔn)年收入869元，該年底全國農(nóng)村絕對(duì)貧困人口為2820萬，貧困發(fā)生率為3%.初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口為5825萬，低收入人口占農(nóng)村人口的比重為6.2%[1].2003年，我國未解決溫飽的貧困人口不僅沒有減少，反而增加了80萬人，貧困人口自實(shí)施八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃以來首次出現(xiàn)反彈[2].二是農(nóng)村社會(huì)的貧困救助資源一貫來自集體經(jīng)濟(jì)，例如始于20世紀(jì)50年代即農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期建立的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，一直是政府規(guī)定政策，鄉(xiāng)村集體供給，屬村社集體保障制度。農(nóng)村實(shí)行分田到戶的生產(chǎn)責(zé)任制以來，集體經(jīng)濟(jì)瓦解了，主要依靠農(nóng)村自身產(chǎn)出和提供救助資源的途徑行不通了。研究農(nóng)村社會(huì)救助政策，其意義不僅在于解決農(nóng)村貧困救濟(jì)問題，更深遠(yuǎn)的意義是沖擊城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本制度矛盾，推動(dòng)中國社會(huì)走向以公平求發(fā)展的可持續(xù)道路。

　　本文擬在整理農(nóng)村現(xiàn)行的社會(huì)救助措施基礎(chǔ)上，提出對(duì)我國農(nóng)村社會(huì)救助政策體系進(jìn)行總體性思考的初步框架。即重塑農(nóng)村社會(huì)救助概念，建立發(fā)展型政策框架，實(shí)施全覆蓋的農(nóng)村貧困救濟(jì)制度，突出能力扶助和公共服務(wù)——投資農(nóng)村公共福利資產(chǎn)和社區(qū)組織，支持集體福利，整合各類資源，探討社區(qū)扶助型的社會(huì)救助，為農(nóng)村逐漸向現(xiàn)代化目標(biāo)發(fā)展服務(wù)。

　　一、中國農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域中的主要措施

　　在中國農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域，現(xiàn)行的主要政策措施有五保供養(yǎng)、特困戶救濟(jì)、臨時(shí)救濟(jì)、災(zāi)害救助、最低生活保障和扶貧政策等。下面分述之。

　　1、五保供養(yǎng)制度

　　對(duì)農(nóng)村“三無”人員實(shí)行五保供養(yǎng)，是我國農(nóng)村長期實(shí)施的一項(xiàng)基本的社會(huì)政策。

　　1953年，中央人民政府內(nèi)務(wù)部制定了《農(nóng)村災(zāi)荒救濟(jì)糧款發(fā)放使用辦法》，把無勞動(dòng)能力，無依無靠的孤老殘幼，定為一等救濟(jì)戶。1956年的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，對(duì)生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾社員，給予保吃、保穿、保燒，年幼的保證受到教育和年老的保證死后安葬，簡稱“五保”，享受五保的農(nóng)戶便統(tǒng)稱“五保戶”。1978年，在研究五保工作立法時(shí)，又把五保條件進(jìn)一步修改成無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，無勞動(dòng)能力，無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人，形成了“三無人員”的完整概念。1994年，國務(wù)院發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，民政部發(fā)布了《敬老院管理暫行辦法》，正式通過法規(guī)的形式對(duì)五保供養(yǎng)的性質(zhì)、對(duì)象、內(nèi)容、形式等做出了明確規(guī)定，并進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)村敬老院的建設(shè)。五保供養(yǎng)的資源在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之前，來自村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，分田到戶后部分來自五保戶田畝的代耕收入，部分來自鄉(xiāng)村的公共事業(yè)收費(fèi)[3].2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)檎_支。由各級(jí)財(cái)政在對(duì)鄉(xiāng)、村的轉(zhuǎn)移支付資金中提取。

　　目前，我國農(nóng)村五保戶供養(yǎng)對(duì)象共有255萬人。其中，集中供養(yǎng)的者約69萬人，分散供養(yǎng)者約有189萬人。

　　2、特困戶定期定量救濟(jì)政策

　　如何解決農(nóng)村貧困人口的生活問題，是改革開放以來民政部鍥而不舍地探索的一個(gè)重要問題。起初的思考是普遍推行農(nóng)村低保制度，并從1994年開始試點(diǎn)探索。但是幾年試點(diǎn)下來，完全依靠地方政府的財(cái)力在全國范圍內(nèi)推行最低生活保障制度顯然不可能，

　　在國情國力的限制下，需要調(diào)整政策，確定新的救助辦法。2003年初，民政部通過對(duì)農(nóng)村困難群體的調(diào)查研究[4]，制定了對(duì)生活極度困難，自救能力很差的農(nóng)村特困戶的救濟(jì)辦法。主要做法是對(duì)不救不活的農(nóng)村特困戶發(fā)放《農(nóng)村特困戶救助證》，實(shí)行定期定量救濟(jì)。以農(nóng)村救濟(jì)工作制度化、規(guī)范化做法避免農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)的隨意性、臨時(shí)性，切實(shí)保障好農(nóng)村最困難的特困群體的基本生活。

　　3、臨時(shí)救濟(jì)措施

　　臨時(shí)救濟(jì)的主要對(duì)象是不符合五保供養(yǎng)條件和農(nóng)村特困戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，生活水平略高于特困戶的一般貧困戶，其生活水平處于最低生活保障的邊緣地帶，一旦受到饑荒、疾病、意外傷害等影響，就很容易陷入貧困境地。這些人有勞動(dòng)能力或生活來源，或有法定撫養(yǎng)人，但由于遭受到重大疾病等意外情況的困擾，也可能陷入到生活困境，對(duì)于這部分人，一些地區(qū)的地方政府目前采取了臨時(shí)救濟(jì)的方式。臨時(shí)救濟(jì)一般都采取不定期的多種多樣的扶貧幫困措施，如年節(jié)來臨時(shí)給予生活補(bǔ)助，或不定期地給予生活物品救助的方式等。救濟(jì)經(jīng)費(fèi)一般由當(dāng)?shù)卣?cái)政列支，輔之以社會(huì)互助的方式，如遼寧通過扶貧幫困手拉手結(jié)對(duì)子，建立扶貧超市等形式，取得了一定的效果。這種臨時(shí)救濟(jì)的形式也是我國傳統(tǒng)的扶危助困意識(shí)的最好體現(xiàn)。

　　4、災(zāi)害救助制度

　　災(zāi)害救助對(duì)象是突然遭受災(zāi)害侵襲的農(nóng)戶。早在1950年代初期，黨中央、國務(wù)院就提出了“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”的救災(zāi)方針；到人民公社時(shí)期，又提出要“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救為主，輔之以國家必要的救濟(jì)”。1983年，救災(zāi)工作思路又充實(shí)為“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國家必要的救濟(jì)和扶持”強(qiáng)調(diào)群眾自救與國家救濟(jì)相結(jié)合。90年代初，為探索救災(zāi)管理機(jī)制，民政部提出了救災(zāi)工作分級(jí)管理，救災(zāi)資金分級(jí)負(fù)擔(dān)的理念。目前，正在積極協(xié)調(diào)出臺(tái)《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，明確救災(zāi)工作的四級(jí)響應(yīng)規(guī)程。救災(zāi)資金每年由中央安排特大自然災(zāi)害補(bǔ)助費(fèi)，地方予以配合投入的資金每年在20-40億元左右，救濟(jì)災(zāi)民的總數(shù)每年至少在5000萬以上。保障災(zāi)民災(zāi)后有飯吃、有水喝、有衣穿、有病能醫(yī)，有房能住，僅每年恢復(fù)因?yàn)?zāi)倒塌的房屋就高達(dá)100-300萬間。

　　5、最低生活保障制度

　　1994年以來，為了解決農(nóng)村困難群眾生活問題，民政部門進(jìn)行了建立農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)探索。目前，這一制度涉及全國27個(gè)省的2037個(gè)縣、市、區(qū)，有6個(gè)?。ㄊ校┙⒘顺青l(xiāng)一體的低保制度，被納入對(duì)象的人數(shù)為407萬人，但在各地極不平衡，有的縣才幾十個(gè)人，有名無實(shí)，有的縣標(biāo)準(zhǔn)很低，每年僅有百元左右，還不能保障按時(shí)發(fā)放，有的地區(qū)低保制度已經(jīng)出現(xiàn)了逐步萎縮的趨勢(shì)。2003年4月，民政部要求中西部沒有條件的地方不再實(shí)行最低生活保障制度，只在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)繼續(xù)實(shí)行這一制度。北京、上海、天津和浙江、廣東、江蘇、遼寧決定繼續(xù)推行農(nóng)村最低生活保障制度，并且盡快做到應(yīng)保盡保；山東決定在本省東部地區(qū)農(nóng)村繼續(xù)實(shí)行最低生活保障制度。而福建省則決定從2004年起在全省全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，并且省級(jí)財(cái)政每年投入農(nóng)村低保資金4億元，為這項(xiàng)制度的開展提供了強(qiáng)大的財(cái)政保障。

　　6、扶貧政策

　　我國從80年代開始實(shí)施大規(guī)模的扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（簡稱八七扶貧計(jì)劃）。起初只側(cè)重生產(chǎn)性扶貧，忽視了其他方面，90年代后，扶貧政策調(diào)整為全方位的扶貧。扶貧即注重提高貧困人口生產(chǎn)自救能力與給予貧困人口最低生活保障的救濟(jì)，兩類政策是并行不悖還是扶貧替代救濟(jì)，是有爭論的。以造血為目標(biāo)的扶貧政策顯然有巨大效應(yīng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，貧困人口從2.5億人下降到現(xiàn)在的3000多萬人就是證明。但是，扶貧不能替代救濟(jì)政策也是顯而易見的，對(duì)于農(nóng)村五保戶和因病因殘喪失勞動(dòng)力、鰥寡孤獨(dú)、因?yàn)?zāi)害等造成家庭生活常年困難的特困人口，只能采取救濟(jì)政策。

　　7、其他救助性政策

　　首先是農(nóng)村醫(yī)療救助政策。自2003年始，在中央財(cái)政每年投入3億元資金用于對(duì)中西部地區(qū)的農(nóng)村醫(yī)療救助支持，這項(xiàng)政策已經(jīng)在一些地區(qū)產(chǎn)生了積極的效果。其次是教育救助政策。政府鼓勵(lì)各類社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)資助農(nóng)村的貧困生。如希望工程、春蕾計(jì)劃等公益籌款的教育救助項(xiàng)目都有不錯(cuò)的扶持效果。第三，一些地區(qū)如浙江、寧夏等地的政府致力于探索城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系，對(duì)農(nóng)村的救濟(jì)工作做出了一些新的部署，雖然屬于地方政策，不過，卻代表著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新的政策取向。

　　以上各項(xiàng)政策在不同時(shí)期不同程度上都發(fā)揮了各自的功用，但是由于各項(xiàng)政策出發(fā)點(diǎn)、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)都有很大差別，并沒有合成為一個(gè)完整統(tǒng)一的社會(huì)救助政策，各項(xiàng)制度在面對(duì)貧困這一課題時(shí)既有重疊交叉，也有覆蓋不全，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，政策效果不明顯，不應(yīng)保而保，應(yīng)保卻未保的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，迫切需要整合政策，構(gòu)筑中國農(nóng)村社會(huì)救助政策的總體性框架。



二、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域的主要問題

　　1.傳統(tǒng)五保制度不敷需要，救助資金嚴(yán)重不足，救助范圍窄，水平低

　　面對(duì)農(nóng)村的貧困問題，傳統(tǒng)的農(nóng)村五保救濟(jì)制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)的需要。仍然以五保制度解決農(nóng)村貧困救助問題，至少有三大矛盾：一是救濟(jì)范圍太窄。根據(jù)民政部2003年全國特困戶的大規(guī)模調(diào)查，我國農(nóng)村特困戶人口已經(jīng)高達(dá)2000余萬人，而五保供養(yǎng)對(duì)象僅有255萬人。二是救濟(jì)經(jīng)費(fèi)不足。五保供養(yǎng)的資源來源在稅費(fèi)改革之前主要來自村社農(nóng)民互助，而不是政府的公共財(cái)政，稅費(fèi)改革之后，盡管經(jīng)費(fèi)來源從村社轉(zhuǎn)向財(cái)政，不過，鑒于人數(shù)統(tǒng)計(jì)和人均標(biāo)準(zhǔn)的等信息收集和傳遞等問題，財(cái)政撥款的總額已經(jīng)不足，再加上五保撥款采取加入中央財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村總體轉(zhuǎn)移支付額打捆下?lián)?，常常在?zhí)行中被各種名目所侵占，發(fā)到五保戶手上就所剩無幾[5].三是集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)出現(xiàn)矛盾。集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)是兩種不同的五保戶供養(yǎng)方式，區(qū)別在于五保對(duì)象進(jìn)農(nóng)村敬老院還是在家生活。由于集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于分散供養(yǎng)——據(jù)江西調(diào)查[6]，大約高出1-2倍，以至于按分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)撥付的五保經(jīng)費(fèi)不合理地集中到敬老院中的五保戶，分散供養(yǎng)的人均資金被攤薄。

　　2、救助對(duì)象難以對(duì)準(zhǔn)最需救助人群，扶貧政策未擺脫“救富”傾向

　　近10年來，中國在國際社會(huì)的幫助下，集中財(cái)力針對(duì)貧困地區(qū)開展的大規(guī)模扶貧項(xiàng)目，的確提高了貧困地區(qū)發(fā)展的潛力，使我國貧困人口數(shù)量有所降低，但在同時(shí)，這種針對(duì)地區(qū)的大規(guī)模幫扶政策也導(dǎo)致了一些問題，一是扶貧資金投入量很大，但是扶貧效率不高。資源投入與效益產(chǎn)出不對(duì)稱，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國每年用于扶貧投資的總額高達(dá)200—300億元，其中扶貧貸款占45%，中央及地方財(cái)政扶貧占41%，其他各種捐款及外資等占14%.1986年開始強(qiáng)調(diào)以開放性扶貧取代生活救濟(jì)性扶貧后，很多扶貧計(jì)劃著眼于建設(shè)項(xiàng)目，貧困戶未能直接受惠，貧困人口的教育素質(zhì)、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶貧項(xiàng)目由于慣性使然以及權(quán)力控制等因素的作用，在很大程度上沒有擺脫“救富”傾向，扶貧方面的大量投入未能有效地緩解農(nóng)村貧困戶的生活。一些建設(shè)投資項(xiàng)目由于設(shè)計(jì)上的原因或者在基層出現(xiàn)了政策走形，相應(yīng)的資源仍掌握在小部分基層的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)團(tuán)體中，難以真正用于處于社會(huì)最底層的貧困農(nóng)民，部分情況下并沒有達(dá)到縮小貧富差距的目的，這使人們對(duì)扶貧工程在某些程度上存有疑問，甚至影響了政府形象，破壞了群眾對(duì)政府的信任。

　　目前，政府盡管開始注重在全方位扶貧上下工夫，但是由于缺乏與救濟(jì)性扶貧政策的整合，致使一方面，對(duì)農(nóng)村扶貧的固定投入并沒有帶來解困目標(biāo)的穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)，相反，又出現(xiàn)了貧困反彈的勢(shì)頭。另一方面，實(shí)施傳統(tǒng)的給予性救濟(jì)的同時(shí)，人們往往忽略了同時(shí)采用現(xiàn)代扶貧救助這一積極的工作思路。

　　3、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)量大面廣，資金嚴(yán)重不足，籌資方式混亂

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前農(nóng)村接受各種定期救濟(jì)（包括最低生活保障和特困救濟(jì)）的人數(shù)約有1160多萬人，接受各種定期救濟(jì)的農(nóng)戶（包括困難戶、五保戶等）約有632.7萬戶，農(nóng)村中接受臨時(shí)救濟(jì)的有2009多萬人次，而實(shí)際需要救助的人數(shù)還遠(yuǎn)不止此。目前，中央直接的投入僅有救災(zāi)補(bǔ)助資金，包括倒房重建、口糧救濟(jì)、緊急轉(zhuǎn)移安置以及衣被和治病補(bǔ)助在內(nèi)的救災(zāi)資金預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需要。各種扶貧貸款、中央和地方財(cái)政投入，以及世界銀行和其他國際組織的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略也把重點(diǎn)放在加大對(duì)農(nóng)村水利、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加教育投入、衛(wèi)生投入上。但是一些地區(qū)的地方政府申請(qǐng)到的扶貧資金并沒有落實(shí)到預(yù)定的目標(biāo)上，貧困家庭未能從扶貧貸款中得到好處。顯然需要為了同一個(gè)目標(biāo)的資源整合。

　　長期以來，由于農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金不足、來源有限，而救災(zāi)款相對(duì)資金充足、來源渠道通暢，因此，向上級(jí)多報(bào)災(zāi)情人數(shù)、爭取更多的救災(zāi)款撥付，成為大部分地區(qū)籌措農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金的主要方式。其實(shí)，救災(zāi)與扶貧常?？梢越y(tǒng)一起來。在災(zāi)情面前，沒有任何儲(chǔ)蓄的特困戶、貧困戶最需要救助。救災(zāi)資金既可以用于農(nóng)村災(zāi)后的應(yīng)急救助，也應(yīng)該用于災(zāi)后較長一段時(shí)間的社會(huì)救濟(jì)工作。但是，由于資金的來源渠道不同，救災(zāi)制度規(guī)定打醬油的錢不可以打醋，救災(zāi)的資金不能挪作它用。這導(dǎo)致爭取救濟(jì)資金的良好愿望與虛報(bào)受災(zāi)面積和人數(shù)的錯(cuò)誤手段相結(jié)合。在錯(cuò)誤手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的報(bào)災(zāi)時(shí)機(jī)任意套取救災(zāi)款補(bǔ)救濟(jì)缺口的現(xiàn)象在各地時(shí)有發(fā)生，以籌措特困救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)資金為名的災(zāi)情報(bào)送甚至成了一些人大搞腐敗、貪污救災(zāi)款的防空洞。這種現(xiàn)象正在悄悄地定型化，成為扭曲救災(zāi)政策的一種潛機(jī)制。

　　打破這種潛機(jī)制，需要研究農(nóng)村的社會(huì)救助體系的基本框架，研究該體系中救災(zāi)政策與救濟(jì)政策的相關(guān)性，找到整合這兩項(xiàng)政策的方法。

　　4、救助政策沖突及重復(fù)覆蓋狀況的存在

　　如特困戶與五保戶政策之間存在覆蓋現(xiàn)象。兩種政策之間不同在于保障對(duì)象的甄別標(biāo)準(zhǔn)不同。特困戶救濟(jì)對(duì)象，是年收入低于627元以下的貧困農(nóng)民。五保政策的對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)沒有收入界限，是依照無法定撫養(yǎng)人，無勞動(dòng)能力和無生活來源這三個(gè)條件界定的。而在農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)之后，由于鰥寡者都分有土地，有生活來源，個(gè)體勞動(dòng)也不像集體勞動(dòng)那樣可通過比較評(píng)估勞動(dòng)能力的有無和大小，因此甄別五保戶的后兩個(gè)條件都被模糊化為鰥寡老人的年齡指標(biāo)。即到了一定年齡就可視為喪失勞動(dòng)能力，缺乏生活來源。一般來說，我國農(nóng)村的鰥寡老人享受五保待遇的年齡被確定為男性60歲，女性55歲甚至50歲。

　　其次是保障水平的標(biāo)準(zhǔn)不同。特困戶的保障目前由各地實(shí)行定期定量救濟(jì)，救濟(jì)水平只能保障最低生活。而1994年頒發(fā)的五保供養(yǎng)工作條例第十條規(guī)定：“五保供養(yǎng)的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏健?rdquo;由于五保對(duì)象多是孤老殘幼單獨(dú)生活，各方面消費(fèi)較高，所需要的供養(yǎng)費(fèi)用較多。在經(jīng)濟(jì)條件比較好的地區(qū)，五保對(duì)象的供養(yǎng)水平不應(yīng)低于人均收入的三分之二。在貧困地區(qū)和災(zāi)區(qū)也要切實(shí)保障五保戶的基本生活。

　　第三是保障資源的來源不同。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地共有，五保戶與特困戶保障都由集體根據(jù)土地的收成采用一定的分配方式解決。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革實(shí)行分田到戶以來，直至稅費(fèi)改革之前，五保戶保障作為村社的社會(huì)傳統(tǒng)采取了村民互助、人人繳費(fèi)的方式，并且以政府文件的方式被固定下來，即鄉(xiāng)村兩級(jí)從公共提留和統(tǒng)籌金中解決五保供養(yǎng)費(fèi)，而特困戶的保障卻沒有村社來源，必須由政府出資保障。

　　以上的三個(gè)區(qū)別體現(xiàn)了兩類不同的社會(huì)保障政策思路和政策目標(biāo)。

　　特困戶救濟(jì)政策以收入水平劃界，救濟(jì)定時(shí)定量，已經(jīng)覆蓋全國，是以保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利為目標(biāo)，除定量的標(biāo)準(zhǔn)制定方法尚未統(tǒng)一，救濟(jì)經(jīng)費(fèi)還受到限制外，可以說已經(jīng)具備了最低生活保障制度的雛形，屬于現(xiàn)代社會(huì)救助政策。

　　以年齡界限作為鰥寡老人享有某種社會(huì)保障待遇的標(biāo)準(zhǔn)，是一種典型的老人福利的傳統(tǒng)政策。它以鰥寡老人這一特殊人群為目標(biāo)，排斥非鰥寡老人，不到年齡不能享受；它追求相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)——根據(jù)條例規(guī)定五保老人的待遇要達(dá)到一般收入標(biāo)準(zhǔn)甚至中上標(biāo)準(zhǔn)。只是，由于實(shí)際操作中五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致福利政策變形，演成福利加救助的社會(huì)政策。不過，誰享受福利，誰得到救助，并非政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)而由機(jī)制扭曲所造成。

　　據(jù)廣西民政廳有關(guān)干部調(diào)查和估計(jì)，目前有30%左右的農(nóng)村五保戶有勞動(dòng)能力，15-17%的五保戶既喪失勞動(dòng)能力、又喪失生活能力，居于兩類之間的，是喪失勞動(dòng)能力、但沒有喪失生活能力的五保戶，估計(jì)占到53-55%.對(duì)于勞動(dòng)能力處于高端、中端、低端的五保戶統(tǒng)統(tǒng)采取同等標(biāo)準(zhǔn)、一律扶助的政策，自然會(huì)出現(xiàn)高端者獲得中等或者中上生活水平，低端者連最低生活都難以維持，中端者可維持下等生活水平。并且，有的地方還出現(xiàn)“政策搭車”現(xiàn)象，把特困戶、困難戶等都擠到五保戶中來，有的只因?yàn)槭?ldquo;雙女戶”也給予救助。盡管由于農(nóng)村稅費(fèi)改革給五保供養(yǎng)制度帶來較大的沖擊，但相比于特困戶救濟(jì)制度，其政策更為寬松，資金相對(duì)充足，而作為不救不活的、生活更為貧困的特困戶救濟(jì)情況卻相差很多。

　　5、農(nóng)村社會(huì)的公共生活遭到破壞

　　公共生活是構(gòu)成一個(gè)社區(qū)生存環(huán)境的重要因素。人類發(fā)展史證明，生產(chǎn)力越不發(fā)達(dá)，公共生活對(duì)于維護(hù)社區(qū)安全的效用就越大。中國農(nóng)村分田到戶之后，盡管農(nóng)民的個(gè)人收入有所提高，但是，由于缺少了集體的保護(hù)，缺少了由集體支撐的公益資源和公共生活，農(nóng)民被投入到巨大的不安全當(dāng)中。許多農(nóng)村公共設(shè)施如鄉(xiāng)村小學(xué)、敬老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等陳舊破敗，村衛(wèi)生室私人化，村社的互助傳統(tǒng)受到忽視，人際關(guān)系惡化，這些都導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)公共生活并沒有隨收入的提高而改善，而是明顯地下降了。農(nóng)村社區(qū)的生存環(huán)境惡化，受損失最大者是貧困農(nóng)民。

　　三、現(xiàn)行社會(huì)救助政策的難點(diǎn)與分析

　　1、農(nóng)村社會(huì)救助政策定位的困難

　　首先，農(nóng)村社會(huì)救助政策不能僅僅滿足于社會(huì)靜態(tài)的生存需要，政策設(shè)定必須不斷滿足發(fā)展中的動(dòng)態(tài)需求。但是，目前農(nóng)村社會(huì)救助政策的固定性與社會(huì)變動(dòng)性的背景發(fā)生矛盾，傳統(tǒng)的分配型政策不適應(yīng)發(fā)展中的農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)救助需求，為此，政策必須變化，要按照發(fā)展的特點(diǎn)對(duì)之分區(qū)分類，選擇發(fā)展型政策來適應(yīng)發(fā)展型的背景。其次，政策定位的困難在于要認(rèn)清社會(huì)救助只是再分配手段還是同時(shí)兼有激勵(lì)和促進(jìn)發(fā)展的功能。我們認(rèn)為，社會(huì)救助必須要適應(yīng)再分配手段和最低生活保障雙重功能。必須考慮到醫(yī)療、居住、教育等方面的救助需求，逐漸擴(kuò)大救助項(xiàng)目的支出保障范圍，結(jié)合社區(qū)投資和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行操作。

　　社會(huì)保障制度作為工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，以保障市場體制下人的生存權(quán)和生活權(quán)為目的，以集體抵御風(fēng)險(xiǎn)、盡可能覆蓋全社會(huì)的方式為手段，屬于社會(huì)組織化程度很高的一種社會(huì)制度。而農(nóng)業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與工業(yè)社會(huì)完全不同，社會(huì)組織化程度很低，只能靠天吃飯，談不上有組織地抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。迄今為止，國際上還沒有哪個(gè)國家完整地提出過農(nóng)村社會(huì)保障的命題。

　　中國卻必須提出這個(gè)命題。這是因?yàn)椋涸谥袊?，農(nóng)村人口占主要比重的格局將會(huì)維持相當(dāng)長的一個(gè)歷史時(shí)期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本制度矛盾也不會(huì)在短時(shí)期內(nèi)完全解決。在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向著工業(yè)社會(huì)過渡的長周期中，需要尋找一種力量，防止過渡現(xiàn)象的定型化，推動(dòng)新形成的社會(huì)力量和各種組合關(guān)系持續(xù)不斷地演進(jìn)，而不是固定化和僵化。這種力量應(yīng)該成為貫穿在中國各項(xiàng)社會(huì)政策之中的靈魂。換言之，促進(jìn)城市人口和農(nóng)村人口的融合而不是分裂，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化而不是二元化，推動(dòng)城鄉(xiāng)利益分配的公平化而不是畸形化，這才是中國社會(huì)政策之魂。

　　以這個(gè)觀點(diǎn)研究和設(shè)計(jì)中國農(nóng)村的社會(huì)救助制度，既要明了社會(huì)救助的對(duì)象是農(nóng)業(yè)社會(huì)里分散經(jīng)營的貧困農(nóng)民而不是工業(yè)社會(huì)的貧民，懂得保障貧苦農(nóng)民的利益就是維護(hù)工業(yè)社會(huì)的穩(wěn)定和進(jìn)步，又要認(rèn)識(shí)到對(duì)農(nóng)民的社會(huì)救助不單純出于社會(huì)責(zé)任和社會(huì)公德而是對(duì)后發(fā)者進(jìn)行人力資本投入，力求盡快提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位。

　　2、農(nóng)村社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)中的困難

　　農(nóng)村社會(huì)救助政策的設(shè)計(jì)難題，在于如何以較高的制度效率保障農(nóng)業(yè)社會(huì)在分散經(jīng)營條件下的貧困農(nóng)民的生活。這是因?yàn)椋?

　　第一，傳統(tǒng)政策按人群而不是按功能劃分，按功能劃分要重建概念，重組制度。救濟(jì)與扶貧結(jié)合是制度效率較高的工作思路。盡管理論邏輯很清晰，一遇到農(nóng)業(yè)社會(huì)不可控制的自然條件的約束，實(shí)際的邏輯卻很難清晰。農(nóng)民雖然有土地作為生產(chǎn)資料，但是受自然條件、環(huán)境、氣候、災(zāi)害等因素影響會(huì)導(dǎo)致年收成不穩(wěn)定，特別是一部分居住在自然條件惡劣地區(qū)的群眾，由于缺乏基本的生存與發(fā)展的自然條件，暫時(shí)的收入提升并不可能徹底擺脫貧困的命運(yùn)。

　　第二，核準(zhǔn)對(duì)象是實(shí)施任何救濟(jì)的首要要件，但是，在農(nóng)村，劃定救助對(duì)象的難度很大，這給農(nóng)村社會(huì)救助政策的有效實(shí)施帶來不小的困難。由于農(nóng)村資產(chǎn)積累和生活消費(fèi)的特殊性，實(shí)際上很難用一個(gè)確定的基準(zhǔn)線予以準(zhǔn)確地度量，保障的水平很難確定。曾有研究提出了不同的貧困識(shí)別方法，如運(yùn)用參與式貧富排序方法識(shí)別農(nóng)村低保對(duì)象[7]，也有的根據(jù)有無勞動(dòng)能力、收入以及遭受災(zāi)害等情況把貧困戶按照程度分為相應(yīng)的類別[8]，還有的研究提出農(nóng)村社會(huì)救助制度不能僅僅簡單地包括食物和生計(jì)安全，還必須考慮到與之相關(guān)的居住、教育、社會(huì)服務(wù)等需求。社會(huì)救助的方面越廣、范圍越大，搭便車的機(jī)遇越多，劃定救濟(jì)對(duì)象的難度往往也越大。

　　第三，地區(qū)發(fā)展不平衡性與救助制度多樣性如何有效整合的問題。農(nóng)村土地承包以后，隨著觀念的變遷和大量青壯年勞力外出務(wù)工，原有的集體保障功能削弱，家庭保障功能弱化，對(duì)于家庭服務(wù)等資源以及社會(huì)救助資源的運(yùn)用也出現(xiàn)障礙，農(nóng)村人力資源閑置，村委會(huì)、學(xué)校、衛(wèi)生所、養(yǎng)老院等場所的社會(huì)化服務(wù)開發(fā)嚴(yán)重不足。農(nóng)村社區(qū)的大量社會(huì)公共資源沒有納入社會(huì)救助的視野，致使社會(huì)救助措施往往停留于單純的資金支持，無法與多元化、多樣化的社會(huì)資源達(dá)到有效整合。

　　3、兩種現(xiàn)存的政策傾向

　　當(dāng)前，有關(guān)社會(huì)救助的兩種政策傾向必須引起我們的關(guān)注：第一，過分強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)解困的功效，將只適合一部分人的政策擴(kuò)大到全體貧困人口，并以經(jīng)濟(jì)政策來替代社會(huì)政策。社會(huì)救助作為幫助農(nóng)村社會(huì)中無力自助的弱勢(shì)群體滿足其基本生活狀況的社會(huì)保障政策，無疑是政府制定城鄉(xiāng)共同發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成，但是，如果過分強(qiáng)調(diào)扶貧生產(chǎn)對(duì)解困的功效，忽視社會(huì)政策的作用，甚至以經(jīng)濟(jì)政策替代社會(huì)政策，其結(jié)果只能適得其反；第二，救災(zāi)救濟(jì)等政策脫離能力扶助，單純強(qiáng)調(diào)給予，從而使得救災(zāi)救濟(jì)款物平均發(fā)放、隨意發(fā)放等現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至成為農(nóng)村干部腐敗的溫床，同時(shí)，滋生了部分人群的依賴思想。



　四、中國農(nóng)村社會(huì)救助政策的出路

　　1、農(nóng)村社會(huì)救助體系的目標(biāo)和主要參量

　　政策目的：在分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下保障有地的貧困農(nóng)民的基本生活，有效地遏制農(nóng)業(yè)社會(huì)里農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間生活差距加速擴(kuò)大的趨勢(shì)，真正核準(zhǔn)救助對(duì)象，保持適度的救助水平，講求資金投入效率，促進(jìn)社會(huì)分配正義和發(fā)展正義。

　　政策方式：

　　政府對(duì)符合救助標(biāo)準(zhǔn)的貧困農(nóng)民實(shí)行生活補(bǔ)貼制度，可在現(xiàn)有的特困戶與困難戶救濟(jì)方式基礎(chǔ)上加以完善。將五保戶供養(yǎng)政策分解為特困五保老人定期定量補(bǔ)助政策與五保老人福利政策。

　　重建農(nóng)村社區(qū)，對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施和社區(qū)自治組織進(jìn)行規(guī)劃、融資和排產(chǎn)，造就社區(qū)救助的公共資源和公共資產(chǎn)條件。

　　政策導(dǎo)向：

　　第一，用以支持集體付款的方式來救助個(gè)人，注重社區(qū)公共資產(chǎn)的積累。

　　第二，堅(jiān)持倡導(dǎo)家庭保障，特別是家庭養(yǎng)老保障，在此基礎(chǔ)上開展社區(qū)互助、形成社區(qū)共同意識(shí)、增進(jìn)社區(qū)凝聚力。——穩(wěn)定和開發(fā)社區(qū)的社會(huì)資本。

　　第三，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)各類社會(huì)公共設(shè)施、醫(yī)療、教育服務(wù)等項(xiàng)目和公共空間的投資，積累社區(qū)的公共資產(chǎn)。——培育社區(qū)一定的自我保障能力。

　　第四，根據(jù)政策目標(biāo)整合救災(zāi)救濟(jì)、扶貧救助、貧困救濟(jì)三類資源并進(jìn)行重新配置。扶貧資金需要向著社區(qū)的醫(yī)療、教育、老人福利等公共設(shè)施、公共服務(wù)傾斜。其間也應(yīng)包括以提供少量贈(zèng)款的方式，幫助農(nóng)民組織村社的醫(yī)療合作社、生產(chǎn)合作社等等自治組織。——增強(qiáng)政府為發(fā)育和整合農(nóng)村社會(huì)救助資源進(jìn)行規(guī)劃、融資和治理的能力。

　　當(dāng)前農(nóng)村不宜采取類似城市最低生活保障線的方式，因?yàn)榈捅＞€統(tǒng)一性確定性強(qiáng)，而救助對(duì)象不確定性強(qiáng)，不容易對(duì)準(zhǔn)救助目標(biāo)。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)救助對(duì)象來說，救助效率較高的不是資金，而是物資。社區(qū)救助的目標(biāo)是解決本社區(qū)內(nèi)部貧困居民的生活補(bǔ)助問題，以促進(jìn)社區(qū)的和諧與發(fā)展。社會(huì)救助的資金來自政府尤其是中央政府，社區(qū)救助主要采取公共設(shè)施、公共服務(wù)的方式。

　　2、農(nóng)村社會(huì)救助體系的基本原則

　　第一，政策提供方式上由分配型走向發(fā)展型。

　　農(nóng)村社會(huì)救助體系執(zhí)行這一原則，是為了培育一種解決眼下困難為了更好前進(jìn)的發(fā)展機(jī)制。如前所述，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過渡的長周期中，需要尋找一種防止過渡現(xiàn)象定型化的生動(dòng)的力量，它能推動(dòng)正在形成的社會(huì)力量和各種組合關(guān)系持續(xù)不斷地演進(jìn)，而不是固定化和僵化。這種力量就是以保護(hù)與激勵(lì)并舉為特征的機(jī)制。如果說，以定時(shí)定量為特征的特困戶與一般困難戶的生活補(bǔ)貼制體現(xiàn)了保護(hù)的功能，那么，以救急為特征的救災(zāi)救助可能相對(duì)體現(xiàn)了推動(dòng)農(nóng)戶盡快恢復(fù)生產(chǎn)的激勵(lì)功能。兩者的有機(jī)配置就是保護(hù)和激勵(lì)雙重功能的配置。搞好了可能作為一種彈性方式，有效地推動(dòng)對(duì)貧困農(nóng)戶的能力補(bǔ)償和能力建設(shè)。鑒于現(xiàn)行的五保供養(yǎng)政策難以核準(zhǔn)救助對(duì)象，核定救助水平，將應(yīng)予以激勵(lì)的有勞動(dòng)能力的鰥寡老人混同于必須保護(hù)的弱能與無能者，導(dǎo)致政策效率低下，因此，需要分解現(xiàn)行的五保戶供養(yǎng)政策，對(duì)特困五保老人實(shí)行定期定量補(bǔ)助，對(duì)其他五保老人根據(jù)社區(qū)集體的意愿，通過社區(qū)公共設(shè)施實(shí)施救助或公共福利的方式予以照顧。

　　實(shí)施農(nóng)村社區(qū)救助的前提，是社區(qū)的公共資源如醫(yī)療、教育、福利等公共設(shè)施得到較為充分發(fā)展，同時(shí)，建立社區(qū)自治組織，明確公共資源的社區(qū)產(chǎn)權(quán)，使公共資源資本化。社區(qū)救助就是合理地配置這些資源，提高社區(qū)內(nèi)全體農(nóng)戶特別是貧困戶的生活素質(zhì)。越是貧困地區(qū)，其實(shí)越需要加強(qiáng)能夠促進(jìn)公共生活的各項(xiàng)公共建設(shè)。因?yàn)檫@類建設(shè)給予貧困人口的社會(huì)利益最大，最能保護(hù)和激勵(lì)貧困人口通過加強(qiáng)社會(huì)組織性和推進(jìn)公共生活的方式獲得與其他人平等的社會(huì)地位。

　　農(nóng)村社區(qū)救助是一種集體決定的救助，也是一種救助對(duì)象的核準(zhǔn)機(jī)制。如前所述，在集體生活中最容易判別每個(gè)人的能力，判斷誰應(yīng)該受助。集體的公共意志完全可能將無勞動(dòng)能力者、弱勞動(dòng)能力者區(qū)分出來，不僅社區(qū)予以保護(hù)，還可以為政府實(shí)施的社會(huì)救助核準(zhǔn)對(duì)象。對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困者包括五保戶，在其具有勞動(dòng)能力期間，社區(qū)可通過公共設(shè)施、公共服務(wù)施以援手，這也是一種激勵(lì)機(jī)制?？傊?，激勵(lì)有能者，保護(hù)弱能者，對(duì)能力不同的受助者區(qū)別對(duì)待，不采取不加分別的政策待遇，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策效率的基本保證。

　　第二，政府資助從資金投入為主過渡到資產(chǎn)投入為主，形成村莊公共資產(chǎn)。

　　國家投入資源分為兩類。一類是直接投入的社會(huì)救助資源，包括救災(zāi)救助和貧困救助資源。另一類是通過投資社區(qū)公共設(shè)施、公共服務(wù)形成的社區(qū)公共資源。例如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、鄉(xiāng)村小學(xué)、敬老院、五保村等的投資。扶貧資金中應(yīng)該有一部分直接投入農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施。

　　村社自有資源指的是家庭及其人際網(wǎng)絡(luò)，村委會(huì)、黨支部以及社區(qū)的各類自治組織，以及村委會(huì)辦公場所、小學(xué)、公共電訊、衛(wèi)生室、衛(wèi)生站、衛(wèi)生院、敬老院、老人村、戲臺(tái)、公共倉庫等設(shè)施。

　　兩者并舉的原則，是要求村社與政府機(jī)構(gòu)同樣作為農(nóng)村社會(huì)救助的主體，履行村社的公共職能。譬如，運(yùn)用村社中的一切可用資源，使各種社會(huì)資源和社會(huì)力量得到充分和有效的組合與發(fā)揮。要注意的是，這種社會(huì)救助與社區(qū)救助并行的農(nóng)村社會(huì)救助體系需要逐步建立。建立初期，政府的導(dǎo)向作用十分重要。既要培育村社的公共資源，鼓勵(lì)村社形成自有資源和公共資產(chǎn)，又要發(fā)揮政府對(duì)整體的社會(huì)救助體系進(jìn)行規(guī)劃、融資、安排、管理、監(jiān)督等功能。為此，政府需要成立社會(huì)救助資源整合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)相關(guān)的各類機(jī)構(gòu)通力合作。

　　第三，從生活救濟(jì)為主過渡到能力扶助為主。

　　目前，農(nóng)村最大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題就是農(nóng)產(chǎn)品的收入低于成本，種糧越多越虧損，農(nóng)民無法依賴農(nóng)業(yè)而生存。中國自古就強(qiáng)調(diào)安居樂業(yè)，那么，農(nóng)民的“業(yè)”究竟在哪里，靠什么能夠使農(nóng)民得到生存的保障？中國有著世界上最多的農(nóng)業(yè)人口，不僅囿于農(nóng)業(yè)本身求樂“業(yè)”沒有出路，就連以工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的國際社會(huì)的傳統(tǒng)道路也未必對(duì)中國有效。因此，中國需要嘗試適合自己國情的農(nóng)村現(xiàn)代化之路。這條道路的方向如前所述，是促進(jìn)城市人口和農(nóng)村人口的融合而不是分裂，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化而不是二元化，推動(dòng)城鄉(xiāng)利益分配的公平化而不是畸形化。這三條可以作為衡量中國各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的準(zhǔn)星，當(dāng)然，也是衡量農(nóng)村社會(huì)救助體系設(shè)計(jì)思路的準(zhǔn)星。

　　為朝向這個(gè)方向，農(nóng)村社會(huì)救助體系承擔(dān)著對(duì)后發(fā)者進(jìn)行人力資本投入的一份責(zé)任。同時(shí)，為了扶助作為中國農(nóng)村社會(huì)救助體系重要結(jié)構(gòu)組成部分的社區(qū)救助，在重建社區(qū)公共設(shè)施，積累社區(qū)公共資產(chǎn)的進(jìn)程中，政府和社會(huì)要對(duì)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行物質(zhì)資本的投入。

　　人力資本和社會(huì)性的物質(zhì)資本投入正是推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)工程。它同時(shí)也是農(nóng)村走向現(xiàn)代化之路的基本保證。這些資本投入既是社會(huì)投入也是經(jīng)濟(jì)投入，它會(huì)改變農(nóng)村社區(qū)決定社會(huì)生活的規(guī)則，會(huì)形成新的社會(huì)力量和社會(huì)組合，這種力量也許會(huì)將農(nóng)村社區(qū)的公共資產(chǎn)與農(nóng)村的自然資源結(jié)合起來，形成新的要求城市與農(nóng)村進(jìn)行資源交換的市場機(jī)制。由此，有可能走出一條發(fā)展新路。

　　3、政策體系設(shè)計(jì)——分區(qū)分類的結(jié)構(gòu)化救助模型

　　一個(gè)有效的農(nóng)村社會(huì)救助制度必須建立在對(duì)農(nóng)村社會(huì)的不同分類和對(duì)農(nóng)村社會(huì)中不同生活風(fēng)險(xiǎn)的分類的基礎(chǔ)之上。我們根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的不同大致劃分為A 、B 、C 三種類型，這些類型分別具有不同的特征，擁有不同的村社資源，居民面對(duì)不同的生活風(fēng)險(xiǎn)，可根據(jù)各自的需求和資源條件選擇不同的社會(huì)救助類型，實(shí)施不同的優(yōu)先事項(xiàng)。

　　上表展示的是一個(gè)思維模型。說明不同類型的農(nóng)村地區(qū)資源不同、面臨的風(fēng)險(xiǎn)不同，因此選擇的社會(huì)救助模式也不同。

　　A 類地區(qū)由于靠天吃飯，地區(qū)差異明顯，自然環(huán)境好、風(fēng)調(diào)雨順的地區(qū)，農(nóng)業(yè)收入雖然偏低但較為穩(wěn)定，也存在走向富裕乃至小康生活的機(jī)會(huì)；但對(duì)大多數(shù)以半寒冷、半干旱氣候?yàn)橹鞯闹形鞑康貐^(qū)、山區(qū)和高原地區(qū)來說，自然條件差，自然災(zāi)害頻繁，依靠主業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)很大，所以面臨的生活風(fēng)險(xiǎn)也最大，一旦遭遇天災(zāi)人禍，甚至生存也存在問題，只能依靠經(jīng)濟(jì)再分配（救濟(jì)）來支撐生活。這類地區(qū)還有一個(gè)特點(diǎn)，盡管社區(qū)人均公共資源程度較低，由于傳統(tǒng)的社區(qū)人際關(guān)系未被完全破壞，社區(qū)的凝聚力相對(duì)較強(qiáng)，農(nóng)民有迫切愿望組織起來改善生活，所以，給點(diǎn)陽光就燦爛。通過投資社區(qū)公共資產(chǎn)的方式整體提升社區(qū)居民的生活水平，同時(shí)使貧困群體受惠，是實(shí)施社區(qū)救助的一條可探索之路。中國社科院社會(huì)政策研究中心在延安洛川舊縣鎮(zhèn)所做的農(nóng)民醫(yī)療合作社及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的試點(diǎn)可證明此點(diǎn)。

　　對(duì)于B 類地區(qū)，由于農(nóng)業(yè)地位下降，朝向工商業(yè)發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)，因此，工商業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r直接影響到人們的生存狀態(tài)，工商業(yè)與土地的依存度決定了生活狀況。這個(gè)地區(qū)的農(nóng)民尤其是青壯年農(nóng)民，就業(yè)保障的重要性逐漸超過土地保障。工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)日益突出。因此，這類地區(qū)的社會(huì)救助類型需要更多地朝向工業(yè)社會(huì)，政府實(shí)施的社會(huì)救助包括特困戶定期定量救助、以及醫(yī)療救助和教育援助需要規(guī)范化，同時(shí)，也要注意建設(shè)社區(qū)公共資產(chǎn)，發(fā)揮社區(qū)自行組織的救助作用。

　　C 類地區(qū)由于失地，勞動(dòng)人口的生活來源與城市趨同，風(fēng)險(xiǎn)也趨同。社會(huì)救助的類型應(yīng)該與城市相同，即實(shí)行最低生活保障制度。要特別注意的是，做好失地補(bǔ)償工作，將士地補(bǔ)償金與城市的社會(huì)保險(xiǎn)相銜接。

　　至于A 類地區(qū)是否不斷地向B 類地區(qū)演化、B 類地區(qū)不斷地C 類地區(qū)演化，這是另一個(gè)問題，即中國農(nóng)村現(xiàn)代化的道路問題。不斷演化論表現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村現(xiàn)代化只能走工業(yè)化、城市化道路的預(yù)測(cè)和判斷，分道揚(yáng)鑣論即A 類地區(qū)可能走出相對(duì)獨(dú)立的現(xiàn)代化之路則是另一種預(yù)測(cè)和判斷。持前一種觀點(diǎn)的人可能視社區(qū)救助為落后模式，只有城市的規(guī)范化救助才是先進(jìn)模式。持后一種觀點(diǎn)的人即本文的觀點(diǎn)，認(rèn)為人類在21世紀(jì)通過對(duì)20世紀(jì)的反思，完全可能重建自己的社會(huì)生活規(guī)則，尋找一種資源消耗較低、社會(huì)參與較高、整體性更強(qiáng)、更突出人性和人情的社會(huì)救助和社會(huì)福利制度。在強(qiáng)化社區(qū)公共資產(chǎn)建設(shè)、社區(qū)自治組織建設(shè)基礎(chǔ)上形成的社區(qū)救助制度，未來甚至有可能比政府制定的社會(huì)救助制度更加長命。




　4、具體建議

　　第一，收集和整理農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)農(nóng)村社區(qū)按發(fā)展程度進(jìn)行分類。

　　由于中國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的不平衡，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的收入分配調(diào)節(jié)和社會(huì)共濟(jì)上還需要有綜合的考慮，把處于不同城市化進(jìn)程中的不同類型地區(qū)區(qū)分開來，使救助政策各有側(cè)重[9].為此，可考慮收集和整理農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并進(jìn)行地區(qū)分類，檢驗(yàn)是否可以劃分為上述的A 、B 、C 三類。此外，需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層社區(qū)貧困人口和低收入人口的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)工作，包括有無勞動(dòng)能力、病殘情況、家庭及社會(huì)援助情況等等。

　　第二，整合資源統(tǒng)籌用于全覆蓋的農(nóng)村貧困救濟(jì)制度目標(biāo)。

　　我國目前用于社會(huì)救助的資金政出多門。中央財(cái)政直接的投入的有醫(yī)療救助資金、救災(zāi)補(bǔ)助資金、轉(zhuǎn)移支付中的五保戶供養(yǎng)資金；各級(jí)地方政府投入的有五保戶供養(yǎng)資金、農(nóng)村敬老院資金、特困戶補(bǔ)助資金、農(nóng)村低保資金、臨時(shí)性救濟(jì)資金，還有世界銀行和其他國際組織的投入的各種扶貧貸款。這些資金只有通過整體性的整合，才有可能減少浪費(fèi)，發(fā)揮資金合理配置的效益。這就需要將各類資金按照其目的、用途、下?lián)艹绦?、撥付方式等各?xiàng)指標(biāo)進(jìn)行整理，而后逐項(xiàng)討論整合的可能性。例如救災(zāi)資金與社會(huì)救助資金其實(shí)在執(zhí)行中已經(jīng)整合，但是極其不規(guī)范，需要研究規(guī)范化的方式和步驟。

　　第三，聘任專家進(jìn)行社會(huì)救助政策評(píng)估，提高救助效率。

　　作為社會(huì)保障的基本制度，社會(huì)救助制度的公平性尤為重要。社會(huì)救助政策的定位、采取的措施是否科學(xué)合理和公正、公平，救助工作是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)、政府的規(guī)劃能力、管理能力如何等等，都需要通過評(píng)估來評(píng)判和監(jiān)管。中國正在進(jìn)入社會(huì)政策時(shí)代，需要依靠政策出效益，把社會(huì)政策評(píng)估逐步納入正規(guī)化的制度運(yùn)行中，實(shí)屬時(shí)代的需要。政府部門要聘任既有理論素養(yǎng)，又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家來進(jìn)行社會(huì)政策評(píng)估，還可避免在政策制定和決策中的失誤。

　　第四，大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)的公共資產(chǎn)和社會(huì)資本，推進(jìn)公共服務(wù)、能力扶助和集體福利。

　　農(nóng)村社區(qū)救助的關(guān)鍵是善于拓展農(nóng)村的公共空間。它需要進(jìn)行社區(qū)重建，重置社區(qū)公共資產(chǎn)。目前由于取消農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了一些閑置的公共資產(chǎn)。還有一些村小學(xué)的校舍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公室、以及鄉(xiāng)辦企業(yè)由于并撤而房屋閑置，這些都可以作為政府通盤考慮加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共資產(chǎn)建設(shè)的因素。合理利用現(xiàn)有資產(chǎn)要與發(fā)展新的農(nóng)村社區(qū)資產(chǎn)相結(jié)合，可以用更快的速度、更低的成本推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)資產(chǎn)建設(shè)的進(jìn)程。為做好這項(xiàng)工作，政府需要做出發(fā)展規(guī)劃和提出具體政策的指導(dǎo)性方案。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1.《當(dāng)代中國》叢書編輯委員會(huì)編，《當(dāng)代中國的民政》，當(dāng)代中國出版社，1994，北京

　　2.民政部《社會(huì)救濟(jì)法》起草辦公室，《社會(huì)救濟(jì)立法資料匯編》，1998年6月

　　3.埃斯平-安德森著，鄭秉文譯，《福利資本主義的三個(gè)世界》，法律出版社，2004

　　4.楊團(tuán)著，《社區(qū)公共服務(wù)論析》，華夏出版社，2002年

　　5.默頓著，《社會(huì)研究與社會(huì)政策》，商務(wù)印書館，1999年

　　6.李強(qiáng)著，《中國扶貧之路》，云南人民出版社，1997年

　　7.賈應(yīng)生，王宗禮著，《中國西北地區(qū)現(xiàn)代化的困惑與出路》，甘肅人民出版社，1997年

　　8.陳宗盛著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的收入分配，上海三聯(lián)書店上海人民出版社，1995

　　9.馬曉河主編，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革研究，中國計(jì)劃出版社，2002

　　10.楊剛著，農(nóng)村養(yǎng)老資源的制度性建構(gòu)——沿海兩地三村養(yǎng)老保障制度實(shí)證研究，北京大學(xué)博士學(xué)位論文，2002年

　　11.楊團(tuán)、張時(shí)飛著，當(dāng)前我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的困境與出路，江蘇社會(huì)科學(xué)，2004年第3期

　　12.徐勇主編，《三農(nóng)中國》，湖北人民出版社，2003

　　13.唐鈞，《中國城市貧困與反貧困報(bào)告》，華夏出版社，2003



注釋:

　　[1]據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國農(nóng)村貧困狀況的監(jiān)測(cè)調(diào)查顯示。

　　[2]國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、扶貧辦主任劉堅(jiān)在日前召開的智力支邊扶貧工作座談會(huì)上，向與會(huì)的民主黨派人士所介紹，貧困人口指的是人均年收入637元以下人口。

　　[3]1985年國務(wù)院規(guī)定，鄉(xiāng)和村供養(yǎng)五保戶的費(fèi)用，“實(shí)行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌的辦法解決”。1994年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》明確提出，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)五保供養(yǎng)的經(jīng)費(fèi)和實(shí)物，鄉(xiāng)人民政府負(fù)責(zé)五保供養(yǎng)工作的實(shí)施。

　　[4]通過全國大規(guī)模的核查，認(rèn)為農(nóng)村特困戶主要是因病因殘喪失勞動(dòng)力、鰥寡孤獨(dú)、因?yàn)?zāi)害等造成家庭生活常年困難的特困人口，大約有2000萬人。引自王振耀：“農(nóng)村社會(huì)救助政策的調(diào)整”。

　　[5]江西五保戶調(diào)查顯示，2002年，JH鄉(xiāng)下?lián)蹾T村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付五保資金僅為400元，全村7名分散供養(yǎng)對(duì)象年人均只有57.1元，比該鄉(xiāng)規(guī)定的年人均500元標(biāo)準(zhǔn)少442.9元。依此推算，僅靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付五保金部分供養(yǎng)現(xiàn)有分散五保對(duì)象，全村資金缺口大概在3100元左右。

　　[6]楊團(tuán)、張時(shí)飛，江西省農(nóng)村五保供養(yǎng)工作調(diào)研報(bào)告，載全國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作調(diào)研報(bào)告匯編

　　[7]見中國社會(huì)政策網(wǎng)（www.social-policy.info）2002年7月張時(shí)飛的文章。

　　[8]如遼寧省西部的貧困地區(qū)北票市，把農(nóng)村貧困戶分為特困戶，嚴(yán)困戶，一般貧困戶，重災(zāi)戶等四個(gè)類別，其中，特困戶約占總?cè)丝诘?.4%-1，嚴(yán)困戶約占1%-1.8%，一般困難戶約占3%，重災(zāi)戶約占3%.

　　[9]我國社會(huì)救助政策調(diào)整已經(jīng)區(qū)分了在沿海等地實(shí)行的最低生活保障，以及在不具備條件的欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行農(nóng)村特困救助制度等，進(jìn)一步的政策調(diào)整需要有更細(xì)致的分類，并體現(xiàn)不同的資源再分配。

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