政策，往往是國家機(jī)關(guān)、政黨或政治團(tuán)體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，法規(guī)則體現(xiàn)為政策的進(jìn)一步發(fā)展，如法、法令、措施、辦法、方法、條例等。建國以來，黨和國家制訂了一系列檔案政策，并及時廢止了不宜施行的檔案規(guī)章；這些政策與法規(guī)成了當(dāng)代中國檔案事業(yè)發(fā)展的重要保障。
　　
　　一、當(dāng)代中國檔案事業(yè)發(fā)展過程中政策法規(guī)建設(shè)的簡單回顧
　　
　　早在1951年9月，中央人民政府就公布了《公文處理暫行辦法》。由于各大行政區(qū)機(jī)構(gòu)的撤銷，1954年6月中共中央辦公廳頒發(fā)《關(guān)于中央局撤銷后檔案集中管理的辦法》，同年8月中央人民政府政務(wù)院秘書廳發(fā)布《關(guān)于大區(qū)行政機(jī)構(gòu)撤銷后檔案集中管理的辦法》。這兩個辦法都指出了集中檔案的重要性及意義，規(guī)定了在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下集中大區(qū)機(jī)關(guān)檔案的原則、步驟和范圍，并要求成立相應(yīng)的檔案保管機(jī)構(gòu)。在當(dāng)代中國檔案事業(yè)創(chuàng)建之初，就得到了相應(yīng)的政策的保駕。
　　在檔案事業(yè)發(fā)展的過程中，黨和國家通過政策與法規(guī)的制定實現(xiàn)了對檔案事業(yè)發(fā)展的主動干預(yù)，實現(xiàn)了對檔案工作的引導(dǎo)與規(guī)范。從施行的角度來說，當(dāng)代中國檔案事業(yè)有創(chuàng)建初期的黨、政系統(tǒng)的檔案工作政策與法規(guī)，1959年黨、政檔案工作統(tǒng)一后黨、政檔案工作統(tǒng)一施行的相關(guān)政策與法規(guī)，以及如1980年發(fā)布的《中國人民解放軍檔案工作條例》等建國以來相對獨立的軍隊檔案工作的政策法規(guī)。從施行的范圍來看，有全局性的檔案政策法規(guī)以及部門與地方性的檔案政策法規(guī)。前者如《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》），后者如《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》等。至“九五”末已制訂并在使用的全局性的政策與法規(guī)共217項，其中綜合類26個，專門檔案管理類115個，檔案的收集保管類8個，檔案開發(fā)利用類11個，檔案科研管理類6個，檔案管理升級、目標(biāo)管理類6個，編制、職稱與經(jīng)費類12個，檔案工作標(biāo)準(zhǔn)33個。廢止88個。“十五”期間，國家檔案局依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》和國務(wù)院行政審批制度改革的要求，對法律、行政法規(guī)以及行政規(guī)章和規(guī)范性文件設(shè)定的檔案行政審批項目進(jìn)行了清理，取消了33項行政審批項目，按照現(xiàn)行法律、行政法規(guī)設(shè)定繼續(xù)實施的行政許可項目3項、繼續(xù)實施的非行政許可審批項目3項，經(jīng)國務(wù)院同意暫予保留的非行政許可審批項目6項。地方各級檔案行政管理部門也根據(jù)要求努力做好行政審批項目改革和行政許可清理的后續(xù)工作，建立健全配套制度。截至目前，已有30個省、自治區(qū)、直轄市和18個較大的市頒布或修訂了地方性檔案法規(guī)。
　　這些政策與法規(guī)，是人民利益在檔案領(lǐng)域的體現(xiàn)與表達(dá)，有明確的思想導(dǎo)向性，是當(dāng)代中國檔案事業(yè)發(fā)展的規(guī)范，針對檔案工作的現(xiàn)實而制定，并隨著檔案工作實踐的進(jìn)步及環(huán)境的發(fā)展而發(fā)展，對當(dāng)代中國檔案事業(yè)的發(fā)展具有現(xiàn)實作用和指導(dǎo)意義。
　　
　　二、當(dāng)代中國檔案事業(yè)發(fā)展的政策與法規(guī)保障
　　
　?。ㄒ唬┱吲c法規(guī)是當(dāng)代中國檔案事業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向
　　黨和國家根據(jù)當(dāng)代中國社會發(fā)展的實際，以“便于社會各方面的利用”為目標(biāo)，制定了相關(guān)的檔案政策與法規(guī)，并以之引導(dǎo)人們對檔案事業(yè)的認(rèn)識，明確人們的檔案行為與準(zhǔn)則，從而引導(dǎo)檔案工作達(dá)到一定的目標(biāo)，引導(dǎo)著當(dāng)代中國檔案事業(yè)會的發(fā)展。1956年4月國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國家檔案工作的決定》第一條規(guī)定：“檔案工作的基本原則是集中統(tǒng)一地管理檔案，維護(hù)檔案的完整與安全，便于國家各項工作的利用”。這體現(xiàn)了國家的檔案意志，是當(dāng)代中國檔案事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。該決定的頒布奠定了新中國檔案事業(yè)建設(shè)的理論基礎(chǔ)，標(biāo)志著當(dāng)代中國檔案事業(yè)有了原則的指導(dǎo)和明確的方向與目標(biāo)，成了當(dāng)代中國檔案事業(yè)發(fā)展的指南。不久，該決定所規(guī)定的原則和明確的目標(biāo)在《檔案法》得到了重申：“檔案工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分組管理的原則，維護(hù)檔案完整與安全，便于社會各方面的利用”。當(dāng)代中國檔案事業(yè)管理的原則及發(fā)展目標(biāo)以法律的形式固定下來，對于國家加強(qiáng)檔案工作的管理，維護(hù)檔案的完整與安全，大力開發(fā)利用檔案信息資源，更好地為社會主義建設(shè)各項事業(yè)服務(wù)，都有十分重要的意義。當(dāng)代中國檔案事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了一個新的階段。
　　檔案政策與法規(guī)的目標(biāo)導(dǎo)向功能還體現(xiàn)為它的公布與施行過程，也是面向社會各階層進(jìn)行檔案教育的過程，從而有利統(tǒng)一人們的檔案意識，協(xié)調(diào)人們的檔案行為。檔案政策與法規(guī)不僅讓人們知道在檔案行為上什么是應(yīng)該做的，什么是不宜做的，而且也讓人們明白為什么這樣做而不那樣做，怎樣做才能做得更好。1956年4月國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國家檔案工作的決定》中指出，建國以來以及中華人民共和國成立以前存在的革命歷史檔案和舊政權(quán)檔案，“都是我們國家的歷史財富”，在檔案的價值意義上“使我們檔案工作者和其他機(jī)關(guān)工作人員都有了統(tǒng)一的和正確認(rèn)識”，①1959年1月《中共中央關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》認(rèn)為：“黨的檔案和政府、軍隊、群眾團(tuán)體以及各企業(yè)、事業(yè)單位的檔案都有不可分割的聯(lián)系，而且各機(jī)關(guān)的檔案都必須以黨的方針為綱才好整理”，對全國檔案事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，起到了很大的推動作用。20世紀(jì)80年代以來，專業(yè)管理部門或行業(yè)組織與國家檔案局聯(lián)合頒發(fā)了眾多的專業(yè)、行業(yè)檔案管理的條例、辦法等，這些條例、辦法等對檔案工作以及檔案事業(yè)的發(fā)展所產(chǎn)生的導(dǎo)向作用，同樣地也是顯而易見的，這里不作一一論述。
　　顯然，檔案政策與法規(guī)對檔案工作、檔案事業(yè)的發(fā)展具有導(dǎo)向性功能，從而規(guī)范社會的檔案行為，最大限度地避免檔案工作過程中的不協(xié)調(diào)、盲目性或隨意性的產(chǎn)生，確保了工作質(zhì)量，確保了檔案事業(yè)的順利發(fā)展。
　　
　?。ǘ┱吲c法規(guī)是實現(xiàn)對檔案事業(yè)管理的手段
　　國家作為社會管理的主體，通過對整個社會生活過程進(jìn)行計劃、組織、控制、調(diào)節(jié)的活動，從而使整個社會協(xié)調(diào)一致地發(fā)展，而政策與法規(guī)則是社會管理的重要手段之一。“即便美國這樣高度發(fā)達(dá)的資本主義國家，政府幾乎也是靠發(fā)布政策法規(guī)過日子的”。② 發(fā)展需要管理，管理離不開政策與法規(guī)。檔案事業(yè)的發(fā)展也不例外。當(dāng)代中國檔案事業(yè)發(fā)展的過程中，檔案政策與法規(guī)對檔案事業(yè)的管理具有無可替代的作用。
　　檔案政策與法規(guī)在檔案事業(yè)發(fā)展的過程中具有計劃功能。當(dāng)然，這樣的計劃功能更多地通過檔案政策得以體現(xiàn)，即通過檔案政策，檔案工作及檔案事業(yè)得到規(guī)劃和部署。雖然這樣的規(guī)劃和部署，有短期、中期或長期的不同，但依據(jù)政策的規(guī)劃和部署，檔案工作活動、檔案事業(yè)得以有目的、有秩序地進(jìn)行。1956年4月國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國家檔案工作的決定》指出，“二、全面檔推行文書處理部門立卷，以建立統(tǒng)一的歸檔制度。……還沒有這樣做的，應(yīng)當(dāng)迅速地做好準(zhǔn)備，在1956年內(nèi)全面推行”；“三、迅速整理建國以來的積存檔案。……中央一級和省、自治區(qū)、直轄市一級機(jī)關(guān)在整理各機(jī)關(guān)的積存檔案和代管的原大區(qū)行政區(qū)機(jī)關(guān)檔案的時候，都應(yīng)該組織一定的力量，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，大力進(jìn)行，要求在1956、1957兩年內(nèi)完成。專、縣級機(jī)關(guān)的積存檔案也應(yīng)該著手進(jìn)行整理”。這既是對當(dāng)時重大檔案工作問題的具體規(guī)劃，也是具體的部署，在時間上也非常具體。該決定頒布后，機(jī)關(guān)的文書立卷工作和檔案工作得到了合理的分工，案卷的質(zhì)量得到了基本保證和提高，建國以來省級機(jī)關(guān)所形成的檔案整體上得到整理。而類似1964年4月《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)委員會、文化部、國家檔案局下達(dá)1963至1972年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃（情報、圖書、檔案資料）的通知》及其附件，其本身就是一個規(guī)劃性文件，也是一個政策性文件，對檔案事業(yè)發(fā)展的積極意義不言而喻，只是因為“文革”而受影響。根據(jù)《檔案法》規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，把檔案事業(yè)的建設(shè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”。20世紀(jì)90年代以來，《檔案法》的這一規(guī)定在全國各地基本得到落實。這一切，對于檔案事業(yè)的持續(xù)發(fā)展意義是深遠(yuǎn)的。（三）政策與法規(guī)是有效控制檔案事業(yè)發(fā)展的手段
　　檔案政策與法規(guī)，是國家對檔案事業(yè)實行有效控制的重要手段。政策帶有強(qiáng)制性，它必須為政策對象所遵守。檔案事業(yè)發(fā)展的過程中，國家力量以相關(guān)的檔案政策與法規(guī)為依據(jù)為準(zhǔn)繩，對良好的檔案行為給予物質(zhì)、精神鼓勵，以調(diào)動、激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性；對不良的檔案行為予以懲處，以杜絕類似事情的發(fā)生。1981年國務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《圖書、檔案、資料專業(yè)干部業(yè)務(wù)職稱暫行規(guī)定》，是以對檔案專業(yè)人員進(jìn)行職稱評定為切入點控制檔案事業(yè)發(fā)展的一種體現(xiàn)。對從業(yè)人員職稱的評定是肯定與鼓勵，同時也是鞭策。檔案職稱是檔案專業(yè)人員的目標(biāo)與向往之一，“隨著檔案專業(yè)干部職稱的頒布，檔案干部隊伍的重要和作用就得以正式的和明確的確定，并將更受到社會上的承認(rèn)和尊重，從而鼓舞我們檔案工作者積極做好檔案工作而艱苦奮斗”。③ 當(dāng)然，這其中的控制頗有間接性。而《中華人民共和國檔案法實施辦法》對檔案事業(yè)發(fā)展的直接控制作用的，則非常明顯。依筆者之見，《檔案法》可以認(rèn)為是國家檔案事業(yè)宏觀控制的具體辦法，“是我國國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織與公民從事檔案事務(wù)的行為準(zhǔn)則”，《檔案法》“規(guī)定了國家管理檔案的范圍，檔案的管理原則，檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，檔案的利用和公布，國家機(jī)關(guān)、集體單位和公民在檔案方面的權(quán)利和義務(wù)，以及法律責(zé)任等。”“是強(qiáng)化檔案事業(yè)管理工作的法律依據(jù)”。④ 《檔案法》的頒布，開創(chuàng)了當(dāng)代中國檔案事業(yè)建設(shè)的新局面，標(biāo)志著當(dāng)代中國檔案事業(yè)的發(fā)展步入了新的階段。
　　
　?。ㄋ模┱吲c法規(guī)的懲處作用為當(dāng)代中國檔案事業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航
　　檔案政策與法規(guī)對檔案事業(yè)發(fā)展的積極意義，還通過它的懲處功能得以體現(xiàn)。這方面的功能作用類似于檔案政策與法規(guī)的管理功能中的控制作用，但又有區(qū)別?？刂?，主要是避免檔案活動的任意性或者越出范圍；懲處，則是對已發(fā)生的錯誤檔案行為人從精神或物質(zhì)上作較嚴(yán)厲的處理，使行為者有所損失，對不良的檔案行為具有某種程度上的震懾作用。為了檔案事業(yè)的發(fā)展，可以通過對不良的檔案行為進(jìn)行處罰或?qū)α己玫臋n案行為加以獎勵，從而實現(xiàn)對檔案事業(yè)行為的控制，。新中國建國以來的各項檔案政策與法規(guī)，是國家檔案利益和檔案意志的體現(xiàn)，表達(dá)了國家的檔案意圖、檔案利益訴求。因此，雖然沒有為此而制訂有專門政策或法規(guī)，但在相應(yīng)的政策法規(guī)條文中已有體現(xiàn)，它規(guī)定了社會各界的檔案責(zé)任，明確了檔案活動的可作為與不可作為，如《檔案法》第五章“法律責(zé)任”中的條款內(nèi)容等。盡管1996年修改后的《檔案法》在關(guān)于懲處錯誤檔案行為方面也不能說已盡善盡美，但強(qiáng)化了檔案行政管理部門的管理手段，賦予了檔案行政管理部門行政處罰權(quán)，這是一大進(jìn)步。懲處不是目的而是手段，但必要的懲處則是良好的管理目標(biāo)得以實現(xiàn)的必要措施之一。
　　
　?。ㄎ澹┱吲c法規(guī)是協(xié)調(diào)檔案事業(yè)發(fā)展的依據(jù)
　　檔案政策與法規(guī)在檔案事業(yè)發(fā)展過程中的管理功能，還通過它的協(xié)調(diào)作用得以體現(xiàn)。檔案事業(yè)的管理活動是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。檔案事業(yè)發(fā)展與社會發(fā)展之間、檔案事業(yè)內(nèi)部宏觀管理與微觀管理之間，以及檔案事業(yè)宏觀管理各項工作之間甚至檔案的微觀管理之間等，諸多關(guān)系需要協(xié)調(diào)，才能更好地保障和促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展。顯然，這協(xié)調(diào)工作的有效進(jìn)行，都必須以賴政策法規(guī)為支持、為依據(jù)?！稒n案法》是協(xié)調(diào)檔案事業(yè)發(fā)展與社會發(fā)展關(guān)系的大法，“它是一種社會規(guī)范，它規(guī)定了一定的行為規(guī)則，指示人們在特定的條件下，可以做什么，不可以做什么，必須做什么，禁止做什么，也就是規(guī)定法人享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，從而調(diào)整人們在社會生活中的相互關(guān)系”。⑤ 1980年12月國家經(jīng)委、國家建委、國家科委、國家檔案局聯(lián)合發(fā)布的《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》，涉及工業(yè)、交通、基建、科研、農(nóng)林、軍事、地質(zhì)、測繪、水文、氣象、教育、衛(wèi)生等單位，對自然科學(xué)研究、生產(chǎn)技術(shù)、基本建設(shè)等活動中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔保存的圖紙、圖表、文字材料、計算材料、照片、影片、錄像、錄音等科技文件材料的管理，產(chǎn)生了積極意義；《機(jī)關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范》則是機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)檔案工作與其它他工作的依據(jù)，是檔案行政管理部門檢查、監(jiān)督、指導(dǎo)機(jī)關(guān)檔案工作的指南，對確保機(jī)關(guān)檔案工作質(zhì)量具有決定性意義。
　　
　　三、結(jié)束語
　　
　　有必要說明的是，為了便于認(rèn)識，這里分別從檔案政策與法規(guī)的導(dǎo)向功能、管理功能、懲處功能、協(xié)調(diào)功能的角度剖析檔案政策與法規(guī)在檔案事業(yè)發(fā)展過程中的作用與影響。其實，政策與法規(guī)的作用對于事業(yè)的發(fā)展往往具有綜合性，也就是說檔案政策與法規(guī)對檔案事業(yè)發(fā)展的作用與影響并非單一而是綜合性的，只是作用的重點領(lǐng)域有所差別而已。這是我們在這一問題上應(yīng)有的認(rèn)識。
　　同時，產(chǎn)生于一定社會環(huán)境并服務(wù)于一定的社會的政策與法規(guī)，固然不能朝令夕改，但社會總是發(fā)展的，所以服務(wù)于社會的進(jìn)步與發(fā)展的政策與法規(guī)，也有一個前進(jìn)與發(fā)展的問題。這不但體現(xiàn)為既有新的政策法規(guī)產(chǎn)生，也體現(xiàn)為舊的政策與法規(guī)的完善修改、自行失效甚至淘汰廢除。正因如此，所以有了建國以來廢止了的檔案事業(yè)政策與法規(guī)逾100個，所以有了1996年7月修改后的《檔案法》，1957年2月國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家機(jī)關(guān)文書立卷工作和檔案室工作暫行通則》的廢止和1983年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《機(jī)關(guān)檔案工作條例》的印發(fā)，國家檔案局1963年11月發(fā)布的《關(guān)于地質(zhì)檔案不向地方檔案館移交的通知》的自行失效，等等。
　　顯而易見，當(dāng)代中國檔案事業(yè)的發(fā)展過程中，相關(guān)的政策法規(guī)是必要的保障。我們既要用足用好現(xiàn)有的政策與法規(guī)，也必須對檔案事業(yè)的政策與法規(guī)建設(shè)予以應(yīng)有的重視，因勢利導(dǎo)，促進(jìn)我國檔案事業(yè)的健康快速發(fā)展。

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