炎炎6月，李金華再掀審計(jì)風(fēng)暴。今年的審計(jì)報(bào)告讓我們喜憂交集。喜的是國(guó)家審計(jì)署繼續(xù)忠實(shí)地履行職責(zé)，2005年的“審計(jì)風(fēng)暴”依舊風(fēng)頭強(qiáng)勁；憂的是披露的問(wèn)題依然觸目驚心，可謂“老賬”尚未償清，“新債”又如潮而至。面對(duì)“仍然觸目驚心”的審計(jì)賬單，尤其在一些問(wèn)題上“屢審屢犯”的現(xiàn)實(shí)，我們有理由懷疑，“審計(jì)風(fēng)暴”還能刮多久？我們不能不思考這樣一個(gè)問(wèn)題：如何從源頭上治理預(yù)算違規(guī)頻發(fā)——至少使審計(jì)“清單”不再那么“觸目驚心”？

　　蔡 霞：大學(xué)教授

　　周士君：審計(jì)工作者

　　鄔鳳英：記者

　　僅靠“屢審”對(duì)付不了“屢犯”

　　記者：每次審計(jì)報(bào)告公布就會(huì)刮起“審計(jì)風(fēng)暴”，這實(shí)際上已經(jīng)成了中國(guó)社會(huì)和政治生活中一種“現(xiàn)象”，您如何看待這種“現(xiàn)象”？

　　蔡霞： 我覺(jué)得審計(jì)報(bào)告所以能夠掀起“風(fēng)暴”，主要是這樣幾個(gè)原因：第一是違法違規(guī)的資金數(shù)額巨大，動(dòng)不動(dòng)就幾十億、幾百億。在一般老百姓看來(lái)，這簡(jiǎn)直是天文數(shù)字；再有，審計(jì)風(fēng)暴也顯示了新一代領(lǐng)導(dǎo)人反腐敗的決心和膽量。

　　周士君：近年來(lái)，審計(jì)監(jiān)督之所以“風(fēng)暴”頻頻，并形成了一種獨(dú)特的社會(huì)現(xiàn)象，恐怕跟我們現(xiàn)有的監(jiān)督體制有關(guān)。因?yàn)楸O(jiān)督體制中有不健全或不完備的因素存在，監(jiān)督力度的大小就往往取決于監(jiān)督者的作為程度了。于是，遇到有作為的執(zhí)法者，監(jiān)督力度便陡然增強(qiáng)，從某種程度上而言，就是執(zhí)法者作為與不作為之間形成的“壓差”。假若我們的監(jiān)督機(jī)制健全，無(wú)論誰(shuí)來(lái)執(zhí)法，無(wú)論是張金華還是王金華出任審計(jì)長(zhǎng)，其監(jiān)督力度便不會(huì)出現(xiàn)人為的“壓差”，又哪里還有“風(fēng)暴”可言。故只有建立合理而完備的監(jiān)督制度，使監(jiān)督力度不會(huì)因人而異，因時(shí)而異，“風(fēng)暴”現(xiàn)象也便自行消失。

　　記者：今年的審計(jì)報(bào)告，與往年有沒(méi)有不同？

　　周士君：今年的報(bào)告更加增強(qiáng)了理性分析的力度，通過(guò)精辟的理性分析，不僅使報(bào)告觸及到了審計(jì)成果的實(shí)質(zhì)，而且提高了報(bào)告的立意層次。

　　蔡霞：好像沒(méi)什么不同。金額差不多，涉案的部門(mén)差不多，違規(guī)的手段也差不多。如果說(shuō)有什么新意的話，是突出了對(duì)金融單位，特別是四大金融資產(chǎn)管理公司的審計(jì)。還有，對(duì)于更多涉及百姓利益的問(wèn)題加強(qiáng)了審計(jì)力度，比如醫(yī)療問(wèn)題，學(xué)校的違規(guī)收費(fèi)問(wèn)題，專項(xiàng)資金被侵占等問(wèn)題。

　　記者：涉案部門(mén)還真差不多，如國(guó)家體育總局、水利部和科技部等，簡(jiǎn)直是屢審屢犯。為什么會(huì)這樣？

　　周士君：“屢審屢犯”是審計(jì)權(quán)威缺位的必然結(jié)果！對(duì)于那些部委來(lái)說(shuō)，與審計(jì)署，既級(jí)別相當(dāng)，又同為政府部門(mén)，其真正的權(quán)威與那些違紀(jì)單位相比實(shí)在也大不到哪里去，于是就出現(xiàn)了“審計(jì)難、執(zhí)行更難”的審計(jì)監(jiān)督瓶頸。此種狀況愈往下走也愈嚴(yán)重，這也是地方審計(jì)機(jī)關(guān)很難刮起“審計(jì)風(fēng)暴”的原因所在。

　　蔡霞：癥結(jié)在于事后的問(wèn)責(zé)有問(wèn)題。按理說(shuō)，審計(jì)風(fēng)暴后面應(yīng)該是“紀(jì)檢風(fēng)暴”、“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”，甚至是一場(chǎng)公共財(cái)政的“改革風(fēng)暴”。

　　記者：您認(rèn)為應(yīng)該采取什么措施才能遏止“屢審屢犯”？

　　蔡霞：我覺(jué)得一方面要完善問(wèn)責(zé)制，另一方面人大應(yīng)該積極介入，因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)憲法和法律，政府官員都是由人大任命的，如果人大能夠根據(jù)審計(jì)報(bào)告提出質(zhì)詢，就完全可以迫使對(duì)問(wèn)題負(fù)有責(zé)任的官員引咎辭職。此外，社會(huì)輿論的監(jiān)督也是必不可少的。未來(lái)期待能夠形成這樣一種政治文化，即一旦出現(xiàn)類似問(wèn)題，不待人大等權(quán)力機(jī)關(guān)采取行動(dòng)，相關(guān)的官員就自動(dòng)辭職，以示負(fù)責(zé)。

　　周士君：在現(xiàn)有條件下，面對(duì)那些責(zé)任官員，審計(jì)機(jī)關(guān)并非無(wú)計(jì)可施。如盡快建立審計(jì)結(jié)果共享機(jī)制，使審計(jì)成果充分為公檢法等司法機(jī)關(guān)所用。畢竟審計(jì)機(jī)關(guān)揭示出的一些違紀(jì)問(wèn)題，不僅大都翔實(shí)準(zhǔn)確，而且可以省去司法機(jī)構(gòu)為取證而投入大量的精力，加快了辦案的力度和節(jié)奏。尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)犯罪事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，審計(jì)結(jié)果反映出的問(wèn)題往往不用任何的“轉(zhuǎn)換”，就可以為紀(jì)檢、監(jiān)察以及其他司法機(jī)構(gòu)所用。故而在審計(jì)機(jī)關(guān)和司法機(jī)構(gòu)間建立辦案“互動(dòng)”機(jī)制，以增強(qiáng)對(duì)違紀(jì)單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究力度。這樣，才能對(duì)責(zé)任官員形成一種引咎辭職的壓力和威懾氛圍。

　　記者：我有個(gè)疑問(wèn)，把問(wèn)題端出來(lái)了，審計(jì)機(jī)關(guān)是不是就沒(méi)事了？

　　蔡霞：審計(jì)署的工作就是這樣，把“問(wèn)題端出來(lái)”就可以了，揭示問(wèn)題是審計(jì)工作的任務(wù)，但是解決問(wèn)題不是審計(jì)部門(mén)的工作。審計(jì)署只需要考慮審計(jì)事實(shí)和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，其他的問(wèn)題它沒(méi)有能力也沒(méi)有必要過(guò)多考慮。

　　周士君：?jiǎn)栴}端出之后，審計(jì)機(jī)關(guān)緊接著是面臨如何“執(zhí)行”的問(wèn)題，即如何把自己下達(dá)的審計(jì)決定落到實(shí)處。但一個(gè)審計(jì)決定究竟落實(shí)到何種程度，并非全然與審計(jì)機(jī)關(guān)的單方努力成正比。

　　風(fēng)暴為何只在上邊刮

　　記者：審計(jì)不僅僅是中央的事吧，地方政府也有一個(gè)亂花錢的問(wèn)題。但目前，“審計(jì)風(fēng)暴”主要在中央部門(mén)刮起,而在地方卻鮮有類似回應(yīng)，這說(shuō)明什么？

　　周士君：現(xiàn)行審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在向人大提供報(bào)告之前，必須就相同的審計(jì)事項(xiàng)向政府提供審計(jì)報(bào)告。在這種情況下，那些能掀起“風(fēng)暴”或“旋風(fēng)”的賣點(diǎn)，早已被審計(jì)機(jī)關(guān)的主管者“過(guò)濾”殆盡，所以地方審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告，一般很難出現(xiàn)像審計(jì)署那樣的直擊違紀(jì)問(wèn)題的核心和痛處的亮點(diǎn)來(lái)。當(dāng)然，其中也不排除一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)有“明哲保身”的情形存在。

　　蔡霞：這是一個(gè)制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。我們國(guó)家的審計(jì)體制是這樣的，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)既對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，也對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)從業(yè)務(wù)上對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，在行政方面，人事關(guān)系方面是由本級(jí)政府負(fù)責(zé)管理。所以，讓它來(lái)審計(jì)同級(jí)政府，顯然會(huì)有諸多為難的地方。

　　記者：這樣的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，會(huì)不會(huì)影響地方審計(jì)的獨(dú)立性？

　　蔡霞：當(dāng)然會(huì)有影響。審計(jì)機(jī)關(guān)屬地領(lǐng)導(dǎo)，很難監(jiān)督地方的最高行政長(zhǎng)官。道理很簡(jiǎn)單，刀刃砍不著刀把，自己不可能監(jiān)督好自己。

　　記者：那怎么做才能保證審計(jì)的獨(dú)立性？尤其在審計(jì)一些位高權(quán)重的政府部門(mén)的時(shí)候，如何保證審計(jì)的獨(dú)立性？

　　蔡霞：任何形式的獨(dú)立性都是有限的，不存在絕對(duì)的獨(dú)立性，都是相對(duì)的獨(dú)立性。另外，獨(dú)立性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是形式上的獨(dú)立，即組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立；另一個(gè)是精神上的獨(dú)立，比如說(shuō)審計(jì)長(zhǎng)自己能不能做到客觀公正，這也是很重要的?，F(xiàn)在社會(huì)上稱“鐵腕審計(jì)”，事實(shí)上承認(rèn)了審計(jì)長(zhǎng)有精神上的獨(dú)立。審計(jì)長(zhǎng)曾經(jīng)表示，不斷后路當(dāng)不了審計(jì)長(zhǎng)。其實(shí)，在世界上很多國(guó)家，當(dāng)過(guò)審計(jì)長(zhǎng)的人，以后再也不能任公職了，這是公職的最高境界。

　　不要把一切都交給審計(jì)

　　記者：有意思的是，被點(diǎn)名的部委的態(tài)度較往年有了變化，都迅速而平靜地做出了回應(yīng)，表現(xiàn)出一種不慌不忙的沉穩(wěn)和老練，這種現(xiàn)象又該如何解讀？

　　蔡霞：之前，審計(jì)報(bào)告沒(méi)有公開(kāi)過(guò)。當(dāng)李金華剛剛開(kāi)始掀起審計(jì)風(fēng)暴的時(shí)候，社會(huì)首先感到的是震驚和錯(cuò)愕，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不知道該如何做出反應(yīng)，因?yàn)樵S多人無(wú)法判斷這將帶來(lái)什么后果。而今年的平靜和沉穩(wěn)，則說(shuō)明部委們已經(jīng)意識(shí)到“風(fēng)暴”并不可能給他們?cè)斐蓪?shí)質(zhì)上的“不良”后果。

　　周士君：這是一種典型的“抗藥性”癥狀！其實(shí)這仍然是審計(jì)權(quán)威缺位引發(fā)的后遺癥。

　　記者：是啊，如此下去，建立在“鐵面審計(jì)長(zhǎng)”個(gè)人勇氣之上的“審計(jì)風(fēng)暴”到底能刮多久，還真是個(gè)問(wèn)題。

　　周士君：這也是我擔(dān)心的問(wèn)題，畢竟掀起如此強(qiáng)勁的“審計(jì)風(fēng)暴”，其策動(dòng)者是要付出額外的代價(jià)和個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的。若現(xiàn)在把“強(qiáng)項(xiàng)令”換成“太平官”，“審計(jì)風(fēng)暴”也許當(dāng)即就偃旗息鼓了。

　　蔡霞：可以肯定的是，如果現(xiàn)行審計(jì)體制、財(cái)政預(yù)算體制、監(jiān)督體制等相關(guān)制度不發(fā)生相應(yīng)的變化，“審計(jì)風(fēng)暴”是不太可能這樣刮下去的。我覺(jué)得這應(yīng)該是我們下一步格外關(guān)注的方向。

　　記者：應(yīng)該通過(guò)什么樣的制度創(chuàng)新，才能從根本上解決伴隨著審計(jì)風(fēng)暴出現(xiàn)的一系列問(wèn)題？

　　蔡霞：我覺(jué)得要解決這些問(wèn)題，也不需要特別的制度創(chuàng)新，在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)就可以解決，即人大要真正有權(quán)管住錢袋子。政府每花一分錢都經(jīng)過(guò)人大許可，不經(jīng)過(guò)人大許可一分錢也不能花。此外，凡是人大通過(guò)的預(yù)算，都應(yīng)該被視為法律，不經(jīng)過(guò)人大允許擅自變更就要追究法律責(zé)任。而現(xiàn)在的制度是，人大實(shí)際上管不了預(yù)算。

　　周士君：預(yù)算體制的共有缺陷造成過(guò)大的預(yù)算漏洞，一些單位負(fù)責(zé)人在公費(fèi)開(kāi)支上有過(guò)于空曠的“自有裁量”空間。這些都是現(xiàn)行制度無(wú)法繞行的障礙。針對(duì)時(shí)下公共資金面臨的風(fēng)險(xiǎn)，除了規(guī)范政府預(yù)算，使每一筆財(cái)政資金的流向都公開(kāi)透明外，依法削減部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在公共開(kāi)支領(lǐng)域的自由裁量權(quán)，健全包括引咎辭職制度在內(nèi)的責(zé)任追究機(jī)制，更乃當(dāng)務(wù)之急！

　　記者：今后政府預(yù)算是否應(yīng)該公開(kāi)化？這樣審計(jì)工作是不是就會(huì)變得更容易一些，同時(shí)也便于讓公眾監(jiān)督？

　　蔡霞：預(yù)算應(yīng)該公開(kāi)化，而且也必須公開(kāi)化，接受公眾和社會(huì)的監(jiān)督，這不僅是建設(shè)公共財(cái)政的要求，也是根治財(cái)政腐敗的不二法門(mén)。眾所周知，財(cái)政預(yù)算不公開(kāi)，容易導(dǎo)致職務(wù)腐敗和決策失誤現(xiàn)象的發(fā)生。比如，沒(méi)有約束的接待費(fèi)預(yù)算很容易導(dǎo)致“吃喝風(fēng)”和貪污受賄；缺乏監(jiān)督的工程預(yù)算則很容易導(dǎo)致政績(jī)工程、腐敗工程的上馬等。所以，要防止預(yù)算腐敗行為，就必須加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的管理和監(jiān)督。無(wú)疑，預(yù)算公開(kāi)是實(shí)行有效管理和監(jiān)督的必要前提。只有公開(kāi)的監(jiān)督寓于財(cái)政預(yù)算的全過(guò)程，才能有效地防止各類預(yù)算“黑洞”問(wèn)題的發(fā)生。

　　周士君：政府預(yù)算不僅要公開(kāi)透明，更需要細(xì)化。假若預(yù)算得不到細(xì)化，政府開(kāi)支就會(huì)變得籠而統(tǒng)之，許多違紀(jì)支出也便含混其中，甚至瞞天過(guò)海，蒙混過(guò)關(guān)。在科學(xué)細(xì)化的基礎(chǔ)上，人大及社會(huì)監(jiān)督再行到位，審計(jì)工作當(dāng)然也就容易了許多，甚至?xí)兊脽o(wú)事可做。

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