論文關(guān)鍵詞：《政府信息公開條例》檔案工作 理論建設(shè)

　　　論文摘要：檔案館是政府文件的歸口管理單位和主要聚集地，而《政府信息公開條例》的頒布賦予其一種新的身份，即政府現(xiàn)行文件的法定公開場所。新身份的確立為檔案工作帶來機(jī)遇，也將帶來諸如理論建設(shè)、管理機(jī)制等方面的新挑戰(zhàn)。

　　從1999年中國社會(huì)科學(xué)院成立專門機(jī)構(gòu)就政府信息公開的立法問題著手進(jìn)行調(diào)研，到2007年4月5日國務(wù)院第492號(hào)令的頒布，《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)前后歷經(jīng)八年時(shí)間終于問世了。眾所周知，我國信息資源80％由政府掌握且多數(shù)不向公眾開放，如今《條例》的問世，被各界人士視為中國建立陽光、透明政府的重要里程碑。而對(duì)于承擔(dān)法定公開責(zé)任的單位——各級(jí)檔案部門而言，《條例》的頒布既可以說是促其實(shí)現(xiàn)為民所知、為民所用，真正發(fā)揮信息服務(wù)職能的機(jī)遇，但同時(shí)也給這一機(jī)構(gòu)在傳統(tǒng)理論內(nèi)涵、工作方法以及管理機(jī)制等方面帶來新的挑戰(zhàn)。

　　一、《條例》的頒布給檔案工作帶來機(jī)遇

　　1．《條例》為檔案工作中現(xiàn)行文件的公開利用提供重要法律依據(jù)。據(jù)有關(guān)方面的統(tǒng)計(jì)，中國信息資源約80％由政府掌控，這80％的信息資源中又有80％未被利用。毫無疑問，這一狀況無論對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展還是科學(xué)研究，都是一種巨大的損失。究其原因，很大程度上是由于缺乏信息公開方面的相關(guān)法律依據(jù)。

　　《條例》第二條指出，本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，明確了現(xiàn)行文件公開的客體；第十六條指出，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國家檔案館、公共圖書館提供主動(dòng)公開的政府信息，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！稐l例》明確了現(xiàn)行文件的公開是檔案館的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)，也就是說，在檔案館(室)施行現(xiàn)行文件公開是有法可依的；同時(shí)，從行政機(jī)關(guān)角度予以規(guī)定，也在一定程度上保障了公開工作的順利開展。因此，《條例》不但為檔案信息開發(fā)利用提供了堅(jiān)強(qiáng)的法律后盾，實(shí)現(xiàn)了我國檔案信息管理水平與世界的接軌，而且也為現(xiàn)行文件公開利用提供了重要法律依據(jù)。

　　2．《條例》促使檔案館更好地提供“文化服務(wù)”并展示“人文關(guān)懷”。一個(gè)國家檔案工作水平和檔案事業(yè)發(fā)達(dá)程囊的標(biāo)志之一就是檔案的開放程度。過去，利用檔案大多是政府行為，人們的檔案利用意識(shí)也相對(duì)較弱?！稐l例》的頒布促使檔案館提升了文化服務(wù)性、公共性和親民性，充分展示自身的“人文關(guān)懷”，并極大地提高了檔案的開放程度。

　　在國外，政府信息公開的立法只是規(guī)定了不公開的內(nèi)容，他們認(rèn)為不公開之外的都應(yīng)該公開，即所謂以公開為原則、以不公開為例外的原則。相比之下，我國也從兩方面體現(xiàn)了這一原則，而且更具中國特色：一方面，《條例》規(guī)定了主動(dòng)公開的基本要求和公開的內(nèi)容、各級(jí)政府主動(dòng)公開政府信息的重點(diǎn)內(nèi)容及公民、法人和其他組織可以依法申請(qǐng)公開的信息；另一方面，也規(guī)定了政府公開信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的不能公開，除此之外，都可以公開。這樣，第～，可以防止行政機(jī)關(guān)把一些重要的信息不予公布，或隨意公布，或由于認(rèn)識(shí)差異對(duì)本應(yīng)公布的而未公布，在增加政府信息公開的主動(dòng)陛、時(shí)效性和針對(duì)性的同時(shí)，刺激了相關(guān)歷史檔案的開放和文件歸檔后的及時(shí)開放利用。第二，把群眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題，及時(shí)地予以公布，可以方便群眾知曉政府信息，迎合群眾進(jìn)行“文化休閑”活動(dòng)的趨勢。目前，許多檔案館在節(jié)假日也開館服務(wù)，正成為公眾一種新興的時(shí)尚休閑場所，還在固定的時(shí)間、地點(diǎn)發(fā)班車，往返接送利用者，充分發(fā)揚(yáng)了檔案館作為文化部門的“人文關(guān)懷”精神。檔案館已不再是讓人敬而遠(yuǎn)之的圣地，取而代之的必將是親民、開放的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的形象。

《條例》促進(jìn)檔案館信息資源的建設(shè)與共享。在我國推行電子政務(wù)的背景下，不僅有行政機(jī)關(guān)主動(dòng)提供的紙質(zhì)文件，更有大量的電子文件以網(wǎng)絡(luò)傳輸或通過拷貝的方式傳人檔案館內(nèi)?！稐l例》明確規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)向國家檔案館、公共圖書館提供主動(dòng)公開的信息，設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。由于事物的聯(lián)系性和繼承性，研究一些現(xiàn)行文件必然需要檔案的支持，為此檔案館就可乘著現(xiàn)行文件的“東風(fēng)”，在做好本職工作的同時(shí)，加強(qiáng)信息資原網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。例如，加強(qiáng)檔案資源的整理、促進(jìn)檔案的數(shù)字化、與政府網(wǎng)站聯(lián)網(wǎng)、與國內(nèi)外優(yōu)秀檔案網(wǎng)站聯(lián)網(wǎng)等，使利用者可以在任何時(shí)候、任何地點(diǎn)方便地獲得所需售皂，促進(jìn)信息資源的建設(shè)與共享。

　　二、《條例》的頒布給檔案工作帶來的挑戰(zhàn)及對(duì)策

　　1．檔案基本理論需要“與時(shí)俱進(jìn)”?！稐l例》的頒布，從法律角度保障了檔案館公開現(xiàn)行文件的合法性，但關(guān)于現(xiàn)行文件公開的實(shí)踐，仍需要學(xué)術(shù)界重新思考一系列與之有關(guān)的檔案學(xué)理論問題。

　　(1)文件生命周期理論需要補(bǔ)充、完善和發(fā)展。文件生命周期理論認(rèn)為，文件一般先由形成者產(chǎn)生、保管和利用，然后是半現(xiàn)行期在機(jī)關(guān)檔案室中度過，非現(xiàn)行時(shí)期在檔案館中保存。然而，根據(jù)《條例》規(guī)定，政府必須將主動(dòng)公開的政府信息(一般都是現(xiàn)行文件)及時(shí)提供給檔案館等部門，為公眾提供利用服務(wù)，從而使文件運(yùn)動(dòng)階段與保存地點(diǎn)之間原始的對(duì)應(yīng)關(guān)系被打破，文件生命周期理論受到挑戰(zhàn)。對(duì)于此現(xiàn)象，我們不能簡單地認(rèn)為文件生命周期理論已經(jīng)過時(shí)、失效，必須對(duì)其存在意義持肯定態(tài)度，從文件運(yùn)動(dòng)開始就對(duì)如何同時(shí)發(fā)揮文件的第一和第二價(jià)值進(jìn)行研究。

　　20世紀(jì)90年代，澳大利亞檔案學(xué)者弗蘭克·厄普沃德提出的文件連續(xù)體理論，構(gòu)建了一個(gè)由文件形成者軸、業(yè)務(wù)活動(dòng)軸、價(jià)值表現(xiàn)軸和文件保管形式軸組成的坐標(biāo)體系，用以描述文件生成、管理、保存中的各種要素及其相互影響。其連續(xù)保管模型能更好地說明文件各階段的相互關(guān)聯(lián)、相互影響以及相互轉(zhuǎn)化的可能性，提示文件、檔案工作者以整體的、聯(lián)系的觀念管理文件。因此，用文件連續(xù)體理論及實(shí)踐對(duì)文件進(jìn)行補(bǔ)充、完善和發(fā)展才是出路。

　　(2)回歸原著并從哲學(xué)角度重新把握檔案價(jià)值理論。我國檔案價(jià)值理論認(rèn)為，檔案的第一價(jià)值(檔案對(duì)于形成者所具有的價(jià)值)與第二價(jià)值(檔案對(duì)社會(huì)即除檔案形成者之外的其他利用者所具有的價(jià)值)間呈現(xiàn)繼承性的線性關(guān)系，即隨著第一價(jià)值的逐漸消失，第二價(jià)值才顯現(xiàn)。這顯然與政府信息公開所呈現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)情況是矛盾的。《條例》中對(duì)政府現(xiàn)行文件公開的規(guī)定，除了能實(shí)現(xiàn)其第一價(jià)值外，更加體現(xiàn)其對(duì)于公眾的社會(huì)價(jià)值，即第二價(jià)值，第一價(jià)值與第二價(jià)值在文件形成之初就同時(shí)發(fā)揮作用，檔案價(jià)值的作用擴(kuò)展期由過去的幾十年時(shí)間縮短到幾周或者更短時(shí)間，且文件價(jià)值并j乍墟I著時(shí)間的推移而增大，相反可能是呈減小的趨勢。對(duì)于這個(gè)問題，也許我們應(yīng)該回歸到謝倫伯格關(guān)于文件雙重價(jià)值理論的原著中去尋求解決方法。原著中關(guān)于第一價(jià)值和第二價(jià)值的原文是“Drimary value"和“secondary value”，即主要價(jià)值和從屬價(jià)值。在哲學(xué)中，矛盾的主要方面和次要方面是同時(shí)存在的，并且在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。同樣，主要價(jià)值和從屬價(jià)值屬于價(jià)值的兩個(gè)方面，同時(shí)存在于某一階段和在各階段中相互轉(zhuǎn)化都是合理的。

　　(3)全面、準(zhǔn)確地把握檔案開放問題，并注意優(yōu)化館藏建設(shè)。我們都知道，根據(jù)《檔案法》的規(guī)定，一般自形成之日起滿30年的非涉密檔案即可分期、分批向社會(huì)開放，卻往往忽略了對(duì)于非涉密的、與生活和經(jīng)濟(jì)建設(shè)密切相關(guān)的檔案可以隨時(shí)開放的規(guī)定，這對(duì)于現(xiàn)行文件歸檔后繼續(xù)發(fā)揮作用具有重要意義。此外，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，文件一般都是在形成后的第二年歸檔保存。為此，必須注意在檔案館公開的現(xiàn)行文件與文件歸檔后形成的檔案相互重復(fù)問題。

　　一旦同內(nèi)容的文件歸檔，則應(yīng)隨時(shí)對(duì)其進(jìn)行處理，無論是電子文件還是紙質(zhì)文件，以免造成館藏重復(fù)，浪費(fèi)資源。

檔案管理機(jī)制與體制需要“與時(shí)俱進(jìn)”。

　　(1)關(guān)于文檔管理一體化的問題?！稐l例》的頒布對(duì)文檔管理一體化實(shí)施的迫切性要求主要體現(xiàn)在兩方面：首先是管理一體化，包括管理方法、管理手段、組織機(jī)構(gòu)和管理體制的一體化，特別是組織機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制問題。在我國，文件是由國務(wù)院辦公廳為首的政府系統(tǒng)負(fù)責(zé)保管的，而檔案管理則由國家檔案局進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)。檔案館開放現(xiàn)行文件，橫跨文件管理和檔案管理兩個(gè)系統(tǒng)，必將面臨管理體制的問題。因此，我們需要加強(qiáng)溝通和聯(lián)系，整合資源，真正實(shí)現(xiàn)文檔管理一體化。其次是信息利用的一體化，以往我們檔案工作更多關(guān)注的是檔案的利用，認(rèn)為現(xiàn)行文件尚處于辦理階段不宜開放。但文件的管理最終是為了提供利用，只要現(xiàn)行文件不涉及國家、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，且現(xiàn)行文件和檔案只是價(jià)值形態(tài)不同，內(nèi)容和載體完全相同，我們有什么理由阻止文件作用的及時(shí)發(fā)揮呢!可見，文檔管理一體化不僅適用于數(shù)字化的電子文件，對(duì)于傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件同樣有效，它必將加強(qiáng)文書工作和檔案工作的聯(lián)系，使其更好地服務(wù)于利用者。

　　(2)變“集中式”保管為“系統(tǒng)化”管理。隨著電子政務(wù)的推行，大量電子文件應(yīng)運(yùn)而生，傳統(tǒng)的“集中式”保管檔案實(shí)體的制度逐漸顯現(xiàn)出弊端。在實(shí)際工作中，“系統(tǒng)化”管理由于其共享性，往往采用邏輯歸檔，即不改變?cè)鎯?chǔ)方式和位置而只是將管理權(quán)限向檔案部門移交，不再強(qiáng)調(diào)實(shí)體“集中”。同時(shí)，檔案部門為了文件的準(zhǔn)確、真實(shí)、可靠和館藏的優(yōu)化，也更加注重對(duì)文件實(shí)施前端控制和全程管理。因此，我們要變簡單的“集中式”管理為“系統(tǒng)化”管理，使現(xiàn)行文件與檔案、政府部門與檔案部門、管理者和利用者都發(fā)揮各自最大的作用，達(dá)到系統(tǒng)最優(yōu)，創(chuàng)建和諧的文檔管理系統(tǒng)。

　　(3)關(guān)于開放與保密的1司題。中國法學(xué)會(huì)信息法研究會(huì)副會(huì)長、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華表示：《條例》的公布會(huì)帶來牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革，必須關(guān)注法律文本背后的制度設(shè)計(jì)，完善、修改相關(guān)的法律法規(guī)，其中就包括《檔案法》的完善。長久以來，我國《檔案法》更注重于保密方面的規(guī)定，對(duì)國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的文件和檔案的信息公開1司題沒有作出明確規(guī)定，造成重保密、輕開放的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。而且，與《條例》中對(duì)公開日期的詳細(xì)規(guī)定相比，《檔案法》中相關(guān)規(guī)定耍顯得籠統(tǒng)含糊得多，這是一個(gè)需要及時(shí)填補(bǔ)的法律空白?！稒n案法》立法機(jī)關(guān)、檔案行政機(jī)關(guān)和各專業(yè)主管機(jī)關(guān)，應(yīng)積極配合，開展此項(xiàng)工作的研究。

　　(4)信息公開過程中的安全問題。在工作實(shí)踐中，電子版的現(xiàn)行文件公開比紙質(zhì)現(xiàn)行文件的公開更具優(yōu)勢，但在黑客無孔不入的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，其帶來的安全隱患也讓人擔(dān)憂。盡管通過電子文件的加密技術(shù)、數(shù)字簽各技術(shù)、防火墻技術(shù)、數(shù)據(jù)庫安全技術(shù)、防病毒技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)備份等等，對(duì)于信息的真實(shí)性、完整性、保密性、可控性和安全性有了一定的保證，但隨著技術(shù)的發(fā)展，由于數(shù)字信息的不穩(wěn)定性，新的安全1司題仍會(huì)不斷出現(xiàn)。我們必須提高警惕，不斷開發(fā)新的安全技術(shù)策略來加強(qiáng)其安全性。當(dāng)然，只有將安全技術(shù)策略與相關(guān)法律緊密結(jié)合，才能最終解決數(shù)字化的安全問題。

　　3．檔案工作者的素質(zhì)需要“與時(shí)俱進(jìn)”。檔案工作者是對(duì)外服務(wù)的直接執(zhí)行者，特別是在現(xiàn)行文件到檔案部門“安家”的初級(jí)階段，服務(wù)態(tài)度、服務(wù)水平直接影響著檔案事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。為此，檔案工作者必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)。首先，檔案工作者應(yīng)提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證現(xiàn)行文件收集的完整性、整理的有序性、網(wǎng)絡(luò)的安全性等，為提供利用工作的開展提供基礎(chǔ)條件。其次，要加強(qiáng)對(duì)文件利用工作的指導(dǎo)，參與到整個(gè)體系監(jiān)控中。這就要求檔案工作者熟悉我國政府組織結(jié)構(gòu)，即縱向?qū)蛹?jí)制和橫向職能制的矩陣結(jié)構(gòu)的運(yùn)作模式，了解政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)，全面提高政策水平，才能答復(fù)查詢者的各種咨詢，起到參謀指導(dǎo)作用，并在對(duì)文件運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)控體系中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題，使政府信息公開真正落到實(shí)處，為建立真正的陽光政府貢獻(xiàn)力量!

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