ppp理論與實務

PPP 理論與實務
第一部分、理論篇
一、“十相觀察法”：PPP實證理論
1）“PPP十相觀察法”1
合作主體：——“政府+社會資本”
【思考1】政府為何積極做PPP項目？
PPP在當代我國興起的原因：
1.債務原因：2014年9月21日《國務院關于加強地方性債務管理的意見》
（國發(fā)[2014]43號）
2.投資原因：2014年11月16日《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵
社會投資的指導意見》（國發(fā)[2014]60號）
①財務價值：化解財政危機，“熨平”現(xiàn)金流，從短期集中支付轉為長期
分步支付，有利于緩解財政困境。為城鎮(zhèn)化發(fā)展盤活存量國有資產(chǎn)；增量
融資。
②政績價值：PPP是典型的深化改革行為；能夠以同樣的財政支出獲取更
好的準公共產(chǎn)品服務；是未來15-20年間城市化進程中重要的政府業(yè)績
【思考4】社會資本為何參與PPP項目？
①戰(zhàn)略價值：實施戰(zhàn)略轉型，開拓新的業(yè)務板塊，實現(xiàn)盈利模式轉變。
②財務價值：“熨平”現(xiàn)金流，從突變轉為高度穩(wěn)定，實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營；有
利于融資，商業(yè)銀行針對“兩個合同”進行貸款。
政府對社會資本的一般要求：
1.良好的信用/信譽
2.一定的資質(zhì)、業(yè)績（經(jīng)驗）
3.較強的資金實力
4.先進的管理機制和技術研發(fā)力量
5.較強的運營團隊
【思考5】PPP是“政府和社會資本”合作？
——政-企-銀合作

2）“PPP十相觀察法”2
合作領域
——PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務
、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設
施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培
訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均
可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先
考慮采用PPP模式建設（發(fā)改投資[2014]2724號）
——準公共產(chǎn)品：即準商業(yè)產(chǎn)品，是指具有有限的非競爭性或有限的非排
他性的公共產(chǎn)品，它介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間。對于準公共產(chǎn)品的
供給，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則（百度百科）

3）“PPP十相觀察法”3
法律關系
—— 行政法律關系+民事法律關系
是“平等關系”嗎？

4）“PPP十相觀察法”4
盈利模式
——“使用者付費”or“政府付費”

5）“PPP 十相觀察法”5
π 合作方式
——BOT（鄭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)10萬噸污水處理廠）
——TOT（伊寧市垃圾處理中心日處理能力600噸）
——TOT+BOT=ROT（烏魯木齊市河東40萬噸污水處理廠）
——DBO(T)（貴陽市南明河治理）
——BTO（許昌市魏都區(qū)道路建設項目8.5公里和1.1億元）
——BOO（伊川縣城鎮(zhèn)供熱）
——O&M（海南省18座污水處理廠）
未來：
——BOO……T

6）“PPP 十相觀察法”6
π 合作目標
——①為準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、運營進行融資
——②提高準公共產(chǎn)品服務的質(zhì)量和效率

7）“PPP 十相觀察法”7
π 合作機制
——項目公司（SPV公司，Special Purpose Vehicle）
——被特許人。既可由社會資本獨資經(jīng)營，也可由社會資本控股、國有
資本參股經(jīng)營
【思考1】政府參股項目公司（SPV公司）的意義？
①從結果監(jiān)管轉變?yōu)榱鞒瘫O(jiān)管；
②國有資本搭便車
【思考2】地方政府融資平臺公司的戰(zhàn)略轉型
政府之手推動、市場之手操作；“PPP項目總公司”

8）“PPP 十相觀察法”8
PPP項目合作風險分配的原則：
1. 承擔者具有控制力
2. 可以將風險合理轉移
3. 承擔方具有更大經(jīng)濟利益或動機
4. 承擔方最有效率
5. 承擔方不應轉嫁給合同相對方
—— CRI （社會資本承擔全部風險特許經(jīng)營）社會資本投入，政
府不投入；企業(yè)經(jīng)營，政府不經(jīng)營；企業(yè)承擔全部經(jīng)營風險，政
府不承擔經(jīng)營風險（BOT/TOT/ROT/DBO/BOO）
—— CRP （共擔風險特許經(jīng)營）改進方式：社會資本和政府都投
入；風險共擔（BOT/TOT/ROT/DBO/BOO之合資經(jīng)營）
—— CRL （有限風險特許經(jīng)營）企業(yè)不投入，政府投入，企業(yè)經(jīng)
營政府不經(jīng)營；企業(yè)承擔有限責任，政府承擔無限責任（O&M）
風險分配
υ 社會資本承擔商業(yè)風險
υ 政府承擔行政風險（公共管理者/監(jiān)管者）(開封供熱/許昌公交)
υ 系統(tǒng)風險由雙方各自承擔

9）“PPP 十相觀察法”9
遴選機制
——從協(xié)議轉讓到競爭性方式授予
——公開招標、邀請招標/競爭性談判/磋商/單一來源采購

10）“PPP 十相觀察法”10
實施程序
——“5大步驟，19個環(huán)節(jié)”
平衡好三對關系：
——PPP項目和市政公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展之間的關系
(“一體雙觀”，協(xié)同發(fā)展)將PPP項目融資和公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展相結合
——政府意圖和企業(yè)利益的關系
(政府之手推動，市場之手操作)將政府追求政績和財政利益與公用企業(yè)
、城投公司的改革相結合，幫助政府做政績
——項目公司的經(jīng)濟屬性和社會責任的關系
(政府：保持控制力。企業(yè)：主動承擔社會責任）

城市基礎設施實施PPP的三大紅利
對城市基礎設施PPP的認識誤區(qū)
四、黃學對PPP實證理論的解釋

第二部分、案例篇
供水PPP：A市城市地表水20萬噸供水BOT案例
（一）項目概況
A市是新疆和全國向西開放的重要商埠，是北疆的次中心城市和伊犁河谷的核心發(fā)展城市
。由于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，為了緩解城市供水矛盾，加快城市供水基礎設施的建設，
伊寧市政府決定引進社會資本參與供水基礎設施建設。擬建設計總規(guī)模為日供水能力20
萬m3的凈水廠一座。
招商方式為競爭性談判。
由中選投資人以BOT方式建設、運營水廠，采取“使用者付費”和“政府購買服務”相結合的
方式，由市自來水公司接收成品水。中選投資人組建的項目公司，特許期滿無償移交伊
寧市政府制定部門或機構，特許經(jīng)
營期限為30年。
【思考】為何采取競爭性談判方式？
1）有利于招商人和投資申請人實現(xiàn)全面、細致的交流互動；
2）有利于科學分析投資申請人的低報價的合理性；
3）有利于全面判斷投資申請人；
4）規(guī)避惡意競爭；等。

污水處理PPP：B市中心城區(qū)污水處理TOT案例
（一）項目資產(chǎn)
B市是我國歷史文化名城，“B市中心城區(qū)污水處理TOT特許經(jīng)營權轉讓
項目”包括東區(qū)、西區(qū)兩座污水處理廠，其中東區(qū)污水處理廠設計規(guī)模
為8萬噸/日，投資9969萬元，2003年6月投入運營；西區(qū)污水處理廠為5萬噸/日，投資8
251萬元，2005年4月投入運營。
設計規(guī)模合計13萬噸/日，總投資合計1.8億元（未提折舊），目前在
排水公司名下。
PPP 項目實施
處理好三個主體的關系
①市政府，目標和利益；②社會資本(項目公司)，利益和可持續(xù)發(fā)展；③消費者，效率和負
擔。在三者間找到平衡點，實現(xiàn)共建、共享、共贏。從兩條線路分別實施分為內(nèi)外兩條
線。外線重點是按相關程序選擇合適的投資人；內(nèi)線重點是做好職工思想工作和安置工
作，確保平穩(wěn)過渡。

垃圾處理PPP：C市城市垃圾處理ROT案例
社會資本
清掃保潔--垃圾清運--垃圾中轉--填埋焚燒
B 市伊美環(huán)境服務有限責任公司
TOT+BOT=ROT
2014年主街道垃圾處理費收取約近2800萬元。
2014年市財政補貼運營費200萬元。

市政道路PPP：D市市政道路BTO案例
環(huán)境整治PPP：E市水環(huán)境治理大PPP案例
1）水務集團。2012年成立時凈資產(chǎn)100億元。組建方式：市國資委以水務資產(chǎn)55億元為
出資，占股55%；省水投公司以貨幣資金37.4億元、原水
資產(chǎn)7.6億元為出資，占股45%(貨幣可分兩次出資)。集團的職責：①全面落實貴陽市水環(huán)
境發(fā)展規(guī)劃；②下設供水、環(huán)境兩大業(yè)務板塊，代表
市政府掌控和發(fā)展供水設施投資與經(jīng)營、環(huán)境綜合治理；③三年左右實現(xiàn)集團整體上市或
旗下供水資產(chǎn)上市。
2） 環(huán)境板塊。成立環(huán)境公司，凈資產(chǎn)50億元以上。組建方式：水務集團以污水資產(chǎn)
(約3.4億元和貨幣資金(約13.6億元)為出資，占股34%；北
控水務集團以貨幣33億元為出資，占股66%。貨幣分兩次注入，北控的首次入股不少于1
0億元，用于啟動南明河環(huán)境治理。北控的投資收益以土地資產(chǎn)對等覆蓋。
3）
供水板塊。在水務集團和環(huán)境公司成立之后，現(xiàn)有的貴陽北控水務有限責任公司以增資
擴股方式引入其他戰(zhàn)略投資者(1~2家，合計出資15~19
億元)，政府方和北控水務集團的出資比例同時下降，其中北控退至20%。實行股份制改
造，按照上市標準輔導上市。

公交改革+PPP：F市城市公交公司化改造案例
（一）項目概況
2009年10月，F(xiàn)市公交公司國有產(chǎn)權轉讓；2010年12月，F(xiàn)市公交系統(tǒng)圍攻市政府，F(xiàn)市成
立以市長張國暉為組長的“F市城市公交公司化改造工作領導小組；
2011年7月，第一次匯報。
2012年8月，F(xiàn)市城市公共集團成立。

市政改革+PPP：G市市政養(yǎng)護案例
（一）項目概況
G市市政工程管理處成立于1954年，為差額補貼的副縣級事業(yè)單位?，F(xiàn)
承擔325公里道路、190公里雨污管線的養(yǎng)護、管理和部分建設，總面積
288萬平方米，使G市形成了主次分明、四通八達的城市道路、管網(wǎng)系統(tǒng)。
另承擔全市127條城市道路、35座橋梁、33座涵洞、624公里排水管網(wǎng)、9
座排水泵站等市政設施的養(yǎng)護、管理工作，并負責G市“12319”城建服務
熱線中心的日常管理。
經(jīng)營性業(yè)務：市政設施養(yǎng)護（含排水設施）；市政設施建設業(yè)務
（2001年8月成立“G市市政工程建設中心”，資質(zhì)發(fā)展為市政工程施工
總承包壹級，投標中標率達70%以上，承擔了G市年度新建道路工程1/4以
上的工作量。建設中心還積極實施“走出去”的戰(zhàn)略，先后在鄭州、焦作、
開封、三門峽和福建等地承攬市政工程，工程質(zhì)量優(yōu)良率超過80%，初步
樹立起了“G市政”的驕人品牌）。
改革前夕，市政處形成了市政設施監(jiān)管、市政養(yǎng)護和市政建設三大業(yè)務
領域，其中市政建設業(yè)務(建設中心)的資產(chǎn)額和工作人員比例均已超過全
處的80%以上，年收入超過政府財政每年撥付的養(yǎng)護?？畹?倍以上。

水務改革+PPP：M、N兩市水務案例比較
【 案例1 1 】M M市供水總公司引進戰(zhàn)略投資者
【 案例2 2 】N市水務集團混合所有制改造
合資經(jīng)營型PPP的特點：
將PPP與公用企業(yè)改革相結合，重點是現(xiàn)有國企引進市場機制，人員
妥善安置；
將盤活公用類國有資產(chǎn)和項目融資相結合，國有資產(chǎn)實現(xiàn)“搭便車”
效應；
政府對公用企業(yè)的監(jiān)管實現(xiàn)了從結果監(jiān)管轉型為過程監(jiān)管；
有利于公用事業(yè)融資項目的可持續(xù)經(jīng)營，避免資產(chǎn)在PPP項目結束之
際淪為“爛攤子”。
2010 年M M 市供水總公司引進戰(zhàn)略投資者
綜述：成立于1938年，現(xiàn)有總資產(chǎn)22億元，職工1538人，日供水能力109萬立方米、供水
面積329平方公里，貴州省最大水務公司，長期虧損。
合作模式：國資55%，社會資本45%
（收購價格7.21億元）。
交易創(chuàng)新：鎖定溢價10%。
法人治理機構安排：社會資本推薦總經(jīng)理和財務主管，國有資本推薦其他全部高管。
2011 年N N 市水務集團引進戰(zhàn)略投資者
綜述：成立于1954年，現(xiàn)有總資產(chǎn)30多億元，職工1768人。綜合供水能力72萬立方米/日
，處理污水能力51萬立方米/日，管道供熱能力1008萬平方米，中水供應能力17.5萬立方
米/日。河南省第二大水務企業(yè)，省內(nèi)水業(yè)盈利能力最強企業(yè)。
合作模式：國資10%，社會資本40%，職工50%。
交易創(chuàng)新：0溢價。
法人治理結構安排：社會資本推薦副總經(jīng)理和財務主管，國有資本推薦其他全部高管。


第三部分、思考片
思考1
PPP實施三要素：企業(yè)策劃+政府支持+市場操作
PPP成功三主體：政府+社會資本+銀行
將國企改革、市政公用行業(yè)改革(事轉企、企改制及并購)和PPP相結合，兼顧改革與發(fā)展
。
如何取得優(yōu)質(zhì)的PPP項目： ①項目庫法(存量)； ②開發(fā)法(增量)。
研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，編制《A市PPP項目手冊》（1.0版，2.0版），建立模塊化、標準
化的操作系統(tǒng)，形成模板，適宜復制和推廣。
思考2
關注存量資產(chǎn)。采取并購手段，將市政公用行業(yè)改革(事轉企、企改制)、基礎設施提高
運營效率和PPP項目相結合。
關注大型項目：
1）水務水利PPP項目
2）工業(yè)園區(qū)PPP項目
3）軌道交通PPP項目

李智慧老師的其它課程